Единая цифровая среда доверия формирование и поддержание

65

А главное – затрудняются сформулировать цели установления обязательных требований и количественные показатели, по которым можно было бы измерить результаты их действия.

Как справедливо отмечают исследователи, материалы, представляемые регулирующими органами, страдают предвзятостью самооценки . Поэтому критическое мышление приобретает все большее значение. Оно обеспечивается вовлечением регулируемых лиц и других заинтересованных сторон (экологических, профсоюзных, предпринимательских, потребительских обществ, специалистов, отдельных неравнодушных граждан) в нормотворческий процесс. Набирает силу процедура обсуждения проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сети Интернет на сайте regulation.gov.ru. Это фактически воспроизводит предусмотренную законами об административных процедурах многих стран процедуру «notes and comments», предусматривающую получение замечаний и возражений со стороны любых заинтересованных лиц – общественных организаций (обществ по защите прав потребителей, профессиональных союзов, экологических организаций, объединений предпринимателей или профессиональных сообществ), предпринимателей, граждан. Поступившие замечания должны быть собраны и проанализированы разработчиком, который готовит сводный отчет об учете поступивших замечаний или об их обоснованном отклонении.

Прозрачность принятия управленческих решений в последнее время признается необходимой во всем мире. Генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию от 22 декабря 2011 г. № 66/209, в которой говорится о необходимости поощрять эффективность, подотчетность, экономность и транспарентность государственного управления, которые играют определяющую роль в достижении позитивных целей развития2. Проблема реализации принципа

Rosen R.E. Critical Thinking and Regulation: Learning from Engineering Mistakes // Transportation Law Journal, forthcoming, University of Miami Legal Studies Research Paper No. 3932613, p. 7. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3932613 (дата обращения: 15.10.2021).

2 Официальный сайт Генеральной ассамблеи ООН. URL: http://www.un.org/ru/ga/ (дата обращения: 15.10.2021).

66

транспарентности государственного управления рассматривается

многими зарубежными авторами . Э.В. Талапина рассуждает о необходимости транспарентности государственного управления с позиций права граждан на информацию как субъективного публичного права, которое должно обеспечиваться соответствующими обязанностями государства. В частности, по ее мнению, государство должно обеспечить открытость и доступность общезначимой информации2. А.С. Емельянов обращает внимание на важность транспарентности в стратегическом планировании как необходимое условие доверия общества к государству3

Требование о раскрытии информации, на основе анализа которой органы исполнительной власти готовят управленческие решения и разрабатывают проекты нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, адресованные к регулируемым лицам, составляет основу всех законов об административных процедурах4 и в некоторых зарубежных отраслевых законах, например в американском Законе об экологической политике5. В США Конгресс впервые ввел в административный процесс процедуру уведомлений и комментариев (notes and comments) в 1946 г. как средство «внедрения в административный процесс определенной степени открытости, обоснованности и партисипарной демократии» 6

Эффективность подобных мер оценивается неоднозначно. Некоторые специалисты дают позитивные оценки, утверждая, что

Kwoka M., DuPey B. Targeted Transparency as Regulation // Florids State University Law Review, vol. 48:389 (2021), pp. 390–446; Delmnas-Marty M. La mondialisation du droit: chances et risques // Recueil Dalloz. 1999. N 5. P. 43–48, 45; Handelsman J., Kalantar E. Life, Liberty, and Internet Access: Is Logging on a Basic Human Right? // ILS Journal of International Law. Vol. 1. 2010. No. 1. P. 32–43. URL: https://ublawjil.files.wordpress.com/2014/07/7-life-liberty-and-internet-access-kalantar. pdf (дата обращения: 10.12.2021) и др.

2 Талапина Э.В. Право на информацию в свете теории субъективного публичного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 6. С. 70–83.

3 Емельянов А.С. Мониторинг и контроль в механизме стратегического планирования // Журнал российского права. 2021. № 8. С. 61–75.

4 Например, закон США «Об административных процедурах» // 5 U.S.C. § 553(b) (2018); ФРГ // Verwaltungsverfahrnsgesetz [VwVfG] of May 25, 1976, Bundesgesetzbaltt [BGBl] 1 1253 (W. Ger., amended July 2, 1976).

5 National Environmental Policy Act // 42 U.S.C. § 4332(2)(C) (2018).

6 Jennifer Shkabatur, Transparency With(out) Accountability: Open Government in the United States, 31 Yale L. & Pol’y Rev. 79, 86 (2012).

67

органы исполнительной власти начинают внимательно оценивать социальные, экономические, экологические последствия принимаемых ими решений еще до объявления о начале их разработки Другие обращают внимание на несоразмерные результатам затраты сил, времени и денег, поскольку сбор нужной информации, ее обработка, анализ и представление в обоснованиях к проектам нормативных правовых актов требуют участия квалифицированных специалистов2. С другой стороны, уже само то, что орган исполнительной власти, разрабатывающий проект нормативного правового акта, оказывается вынужден собрать необходимую для анализа информацию, которая ранее не собиралась и не анализировалась, вне всякого сомнения, должно положительно сказаться на качестве его работы.

Помимо информационного обеспечения разработки проектов Федеральный закон об обязательных требованиях вводит крайне важную новеллу, ограничивая срок действия обязательных требований до 6 лет, по истечении которых орган, по инициативе которого обязательное требование установлено и надзор за соблюдением или исполнением которого он осуществляет, должен представить в Правительство РФ доклад о достижении целей введения обязательных требований, то есть оценить его фактическое воздействие.

В соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами3 для подготовки доклада используются данные, полученные в ходе мониторинга, анализа осуществления контрольно-надзорной и разрешительной деятельности, судебной практики, обращений, предложений и замечаний регулируемых лиц, позиций других федеральных органов исполнительной власти, и иные материалы. Все

1 Council on Environmental Quality, iii, 7 // exec. O ce of the President, The National Environmental Policy Act: A Study of Its E ectiveness After Twenty-Five Years ix (1997), https://ceq.doe.gov/docs/ ceq-publications/nepa25fn.pdf (дата обращения: 10.12.2021).

оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования» // Собрание законодательства РФ, 2021, № 3, ст. 586.

68

эти материалы необходимо собрать, обработать, изучить, используя статистические и математические методы обработки данных.

Это, в свою очередь, требует понимания того, какие именно данные являются относимыми, какие – допустимыми. Например, если речь идет о требованиях, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения за счет соблюдения режима труда и отдыха водителей, необходимо собрать данные, показывающие, как введение данного конкретного требования отразилось на аварийности, вызванной одной конкретной причиной – утомлением водителя транспортного средства. Казалось бы, в данном случае доступна довольно простая методика сравнительного анализа – сопоставление данных, полученных до введения обязательного требования и после. Однако в действительности выделить события, связанные с одной конкретной причиной их возникновения (в нашем примере – дорожно-транспортные происшествия по причине утомления водителя), оказывается порой практически невозможно. Если уснувший за рулем водитель в результате аварии погиб, доказать, что это произошло именно по этой причине, очень сложно. Затруднения такого рода подрывают саму идею доказательного регулирования.

Не менее важными представляются процедуры информационного обмена между федеральными органами исполнительной власти в системах идентификации и аутентификации. В настоящее время наиболее крупными системами являются:

–Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ);

–Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (ЕСИА).

Первая система – СМЭВ – предназначена для «общения» органов государственной власти между собой . Вторая система –

1Положение о СМЭВ утверждено постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г.

№697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» // Собрание законодательства РФ, 2010, № 38, ст. 4823.

69

ЕСИА – предназначена для «общения» органов государственной власти и органов местного самоуправления с получателями государственных и муниципальных услуг

СМЭВ и ЕСИА технологически должны быть интегрированы в Единую информационную платформу национальной системы управления данными, которая рассматривается в качестве федеральной государственной информационной системы. Для передачи данных в СМЭВ используется инфраструктура, обеспечивающая информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг2

Инфраструктура взаимодействия информационных систем включает в себя информационные элементы в виде подсистем, организационно-технические элементы, инженерные и вспомогательные элементы и интернет-ресурс «Российская общественная инициатива»

Информационными элементами инфраструктуры взаимодействия являются федеральные государственные информационные системы

–информационная система головного удостоверяющего центра (Минцифры России);

–Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций);

–Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций);

–ЕСИА;

–СМЭВ;

Положение о ЕСИА утверждено постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584 «Об использовании федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информацион- но-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» // Собрание законодательства РФ, 2013, № 30 (ч. II), ст. 4108.

2 Постановление Правительства РФ от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме» // Собрание законодательства РФ, 2011, № 24, ст. 3503.

70

–Единая система нормативной справочной информации;

–Федеральная государственная информационная система, обеспечивающая досудебное (внесудебное) обжалование;

–Единая информационная платформа национальной системы управления данными

–Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации и интегрированная в нее платформа «Государственные кадры»

–информационная система обеспечения внутриведомственного и межведомственного документооборота и контроля исполнения поручений;

–«Госчейн»;

–«Мастерчейн».

Организационно-технические элементы инфраструктуры взаимодействия представлены центрами общественного доступа и центрами телефонного обслуживания. Эти центры предназначены для информирования граждан и организаций о деятельности субъектов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, и о самих услугах

Инженерные и вспомогательные элементы включают систему обеспечения информационной безопасности, информационнотелекоммуникационные сети, необходимые для взаимодействия информационных систем, сети центров обработки данных.

Эта инфраструктура взаимодействия должна обеспечить прием обращений, запросов, документов, представляемых для получения государственных и муниципальных услуг, документов и сведений, содержащихся в государственных и иных информационных системах, передачу ответов на запросы и обращения, то есть фактически объединить данные, содержащиеся в различных информационных системах, использование которых необходимо

Постановление Правительства РФ от 3 марта 2017 г. № 256 «О федеральной государственной информационной системе «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2017, № 11, ст. 1573.

71

для решения различных управленческих, кадровых, регуляторных, правозащитных и правоохранительных функций.

СМЭВ как составная часть инфраструктуры взаимодействия функционирует уже более десяти лет. Круг задач, решаемых с помощью данной системы, определен Положением о СМЭВ. В него входят следующие задачи по обеспечению:

–исполнения государственных и муниципальных функций;

–представления государственных и муниципальных услуг, включая представление сведений, содержащихся в Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций);

–информационного взаимодействия между органами и организациями

–информационного взаимодействия между органами единой системы публичной власти и организациями, индивидуальными предпринимателями, нотариусами, а также оператором единой информационной системы персональных данных.

СМЭВ позволяет обмениваться электронными сообщениями, проводить массовые рассылки документов, учитывать активность пользователей, контролировать обмен сообщениями на соответствие правилам, осуществлять мониторинг информационного взаимодействия, блокировать электронные сообщения в случае несоответствия их структуры технологическим правилам либо в случае выявления несанкционированных сеансов обмена сообщениями.

Используемые СМЭВ технологии позволяют проверять усиленную квалифицированную электронную подпись и блокировать обмен сообщениями при получении отрицательного результата такой проверки. Сведения, передаваемые в электронных сообщениях, могут проверяться на предмет соответствия данным, содержащимся в федеральной государственной информационной системе «Единая система нормативной справочной информации». Кроме того, СМЭВ обеспечивает хранение информации и защиту передаваемой информации от несанкционированного доступа, искажения или блокирования с момента ее поступления в систему взаимодействия.

72

Большое значение в отношениях между органами публичной власти и гражданами, обращающимися за решением насущных для них вопросов, имеют методы односторонней аутентификации пользователей. При этом приходится учитывать несколько ключевых факторов. Во-первых, граждан-заявителей очень много. Право на обращение признается за всеми гражданами независимо от возраста, физического или психического состояния, образования, места жительства, рода занятий и т.д. Обращение любого гражданина, позволяющее его идентифицировать (даже условно), подлежит рассмотрению. Во-вторых, основная масса граждан-заявителей не владеют информационными технологиями и не могут использовать сложные способы аутентификации. Далеко не все граждане имеют аккаунты на сайте государственных услуг. В-третьих, право на обращение не может быть ограничено сложными способами аутентификации. По крайней мере, сложность обращения по электронной почте не может быть выше, чем обращение посредством почтовой связи (письменное обращение). В противном случае неспособность гражданина идентифицировать свою личность в электронном обращении может стать непреодолимым препятствием для реализации или защиты его прав и свобод.

Впрактике деятельности органов исполнительной власти выработаны методы аутентификации разных уровней. Самый простой способ, когда гражданин-заявитель направляет обращение по электронной почте, указывая свои фамилию, имя и отчество и, по его желанию, иные сведения о себе (почтовый адрес, номер телефона). Обращение по электронной почте позволяет идентифицировать его электронный адрес.

Вкачестве более сложной аутентификации можно рассматривать обращение с использованием специальной электронной формы, находящейся на официальном сайте органа публичной власти. Для заполнения такой формы пользователь должен зарегистрироваться на сайте органа, при этом возможна аутентификация по адресу электронной почты, телефону, отправкой кода в СМС и т.д.

73

Иные способы аутентификации требуют введения в качестве идентификаторов серий и номеров документов (паспорта гражданина Российской Федерации, водительского удостоверения, свидетельства о регистрации транспортного средства), идентификационного номера налогоплательщика (ИНН), страхового номера индивидуального лицевого счета (СНИЛС).

Наиболее защищенным способом аутентификации гражданпользователей является оформление электронной подписи, как это предусмотрено в личном кабинете налогоплательщика на сайте ФНС России.

Всфере предоставления государственных и муниципальных услуг для идентификации в Российской Федерации внедрена Единая система идентификации и аутентификации ЕСИА – федеральная государственная информационная система, порядок использования которой устанавливается Правительством РФ и которая обеспечивает в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, санкционированный доступ к информации, содержащейся в информационных системах. Правила использования ЕСИА утверждены Правительством РФ . Получение учетной записи в этой системе открывает доступ не только

ксайту государственных услуг, но и к другим ресурсам, в частности к сайту regulation.gov.ru, на котором гражданин может оценить разрабатываемый проект нормативного правового акта, или к сайту Национальной электронной библиотеки rusneb.ru, где можно получить доступ к текстам научных, художественных и других изданий, включая полные тексты оцифрованных кандидатских и докторских диссертаций.

ВЕСИА взаимодействуют три категории участников:

1) должностные лица органов и организаций, учреждений, многофункциональных центров, предоставляющих государственные и муниципальные услуги

Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584 «Об использовании федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» // Собрание законодательства РФ, 2013, № 30 (ч. II), ст. 4108.