Единая цифровая среда доверия формирование и поддержание
.pdf
11
участников информационного обмена за нарушение правовых предписаний, показали свою неэффективность.
Представляется, что правовое регулирование информационных отношений должно осуществляться преимущественно позитивными средствами с учетом необходимости обеспечения права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантированного статьей 29 Конституции Российской Федерации.
Входе проведенного коллективом авторов исследования дана оценка информационного общества на современном этапе его развития и в ретроспективе, определяются теоретические подходы
ксодержанию категории «цифровая среда доверия», раскрывается содержание ключевых понятий, посредством которых характеризуется цифровая среда доверия (идентификация, аутентификация, электронная подпись и др.), дается характеристика современной модели нормативного правового регулирования информационных отношений, определяются особенности поддержания и развития единой среды доверия в сфере публичного управления и в частноправовой сфере, в трансграничных отношениях, складывающихся в Евразийском экономическом союзе.
Взаключении предлагается авторское видение концепции формирования и поддержания единой цифровой среды доверия. Концепция правового регулирования вопросов обеспечения информационной безопасности, по мнению авторов, должна основываться на утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646 Доктрине информационной безопасности. Вместе с тем предлагаемая концепция направлена на значительно более узкий круг отношений, возникающих в связи с формированием цифровой среды доверия.
По форме рассматриваемая концепция может быть представлена отраслевым документом стратегического планирования, утверждаемым актом Правительства Российской Федерации, в котором должны быть определены цели и задачи, общие положения и основные принципы, поставлены приоритетные задачи на основе анализа ситуации, прогноза ее развития, выявления
12
ключевых угроз информационной безопасности применительно к обеспечению цифровой среды доверия, определены механизмы реализации государственной политики, установлены количе-
ственные показатели решения задач
Глава I
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО ФОРМИРОВАНИЮ И ПОДДЕРЖАНИЮ
ЕДИНОЙ ЦИФРОВОЙ СРЕДЫ ДОВЕРИЯ
П.П. Кабытов
§ 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЕДИНОЙ ЦИФРОВОЙ СРЕДЫ ДОВЕРИЯ
Понятие «единая цифровая среда доверия» введено в легальный оборот Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации» , которым была поставлена задача создания правовых условий для формирования единой цифровой среды доверия, позволяющей обеспечить участников цифровой экономики средствами доверенных цифровых дистанционных коммуникаций.
Несмотря на вступление в силу законодательных актов2 направленных на решение вышеописанных задач, понятие «единая цифровая среда доверия» не получило в них своего закрепления и легального определения, что, однако, не дает оснований для характеристики его в качестве отсутствующего (не существующего).
Понятие «единая цифровая среда доверия» широко используется в проектных и программных документах органов публичной власти для описания соответствующего правового явления3
Собрание законодательства РФ. 2017. № 32. Ст. 5138.
2 См.: Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 483-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 441ФЗ «О внесении изменений в статью 15.3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статьи 3 и 5 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 29 декабря 2020 г. № 479-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3 См., например: «Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 4 июня 2019 г. № 7); «Паспорт федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» (утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28 мая 2019 г. № 9); Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на 2022 год и период 2023 и 2024 годов (одобрены Советом директоров Банка России); «Концепция создания и функционирования государственной информационной системы «Единая цифровая платформа «Физическая культура и спорт» (утв. Минспортом России 26 апреля 2021 г.) и др.
16
Представление о понятии «единая цифровая среда доверия» как об одном из составляющих понятийный аппарат науки информационного права можно найти в научной и учебной юридической литературе
Процессы выявления содержания понятий, связанных с ин- формационно-коммуникационными и цифровыми технологиями, выработки их легальных определений сопровождаются известными сложностями. Очень точно они описаны Л.К. Терещенко. Во-первых, «в юридические нормы приходят понятия, которые юристы ранее не знали и не использовали». Во-вторых, «в создании новых нормативных правовых актов в рассматриваемых сферах активную роль играют не юристы, а представители технических, математических наук». В-третьих, «несоответствие предлагаемых для использования определений юридической технике, которые не раскрывают понятия и не позволяют их одно-
значно соотнести» 2
Учеными-юристами,анализирующимипроблемыинформации
иее оборота, также отмечено активное влияние на формирование нормативных правовых актов проникающих в информационное законодательство зарубежных новейших тенденций в правовом регулировании и связанных с ними терминов3 . При этом правовое
июридическое содержание их не раскрыто. Многое делается «по умолчанию». Смысл и содержание соответствующего правового
См., например: Вайпан В.А. Правовое регулирование цифровой экономики // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2018. № 1. С. 15; Кузнецов В.И. Правовое и юридическое содержание понятия «цифровая среда доверия» // Единая цифровая среда доверия – правовые аспекты: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Москва, 23 мая 2019 г.) / коллектив авторов; отв. ред. С.М. Зырянов, Л.К. Терещенко. М.: ИД «Юриспруденция», 2020. С. 22–23; Зырянов С.М. Категория «информационная среда» как пространство доверительных отношений // Единая цифровая среда доверия – правовые аспекты: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Москва, 23 мая 2019 г.) / коллектив авторов; отв. ред. С.М. Зырянов, Л.К. Терещенко. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2019. С. 17–21; Санникова Л.В., Харитонова Ю.С. Цифровые активы: правовой анализ: монография. М.: 4 Принт, 2020 и многие другие.
2 См. подробнее: Терещенко Л.К. Понятийный аппарат информационного и телекоммуникационного права: проблемы правоприменения // Журнал Российского права. 2016. № 10. С. 102, 104; Терещенко Л.К., Стародубова О.Е. Загадки информационного права // Журнал Российского права. 2017. № 7. С. 156.
3 Терещенко Л.К. Указ. соч. С. 104.
17
и юридического наполнения механически переносятся в россий-
скую правовую среду.
Все это, однако, не отменяет необходимости выявления содержания вводимых в отечественное законодательство понятий и их дефинирования. В этом контексте А.А. Фатьянов совершенно справедливо указывал на то, что «юридически значимые дефиниции играют огромную роль в нормотворчестве, правоприменительной практике и юридической науке; придание какому-то понятию точного смысла, однозначного толкования всегда считалось успехом» . На важность «активной работы по разработке адекватного понятийного аппарата, без которого правоприменение не может быть качественным и единообразным» обращала внимание и Л.К. Терещенко.
Понятие «единая цифровая среда доверия» является сложной лексической конструкцией. Этимологически и содержательно оно образовано путем объединения понятий «единая цифровая среда» и «доверие», что ориентирует на необходимость уяснения содержания каждого из них в целях определения содержания понятия «единая цифровая среда доверия».
Понятия, этимологически близкие к понятию «единая цифровая среда доверия», обнаруживаются в законодательных и иных правовых актах, вступивших в силу еще до принятия программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: «цифровая среда»; «информационная среда»; «цифровая образовательная среда»; «цифровая информационная среда»; «единое пространство доверия»; «трансграничное пространство доверия» 2 . Отдельные из них получили легальные определения
Фатьянов А.А. О дефиниции «компьютерная информация» в российском уголовном законодательстве // Информационное право. 2017. № 3. С. 11–16.
2 См., например: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2159; Концепция развития Национальной электронной библиотеки на 2014 – 2016 гг., утвержденная Минкультуры России 7 октября 2014 г.; Паспорт приоритетного проекта «Современная цифровая образовательная среда в Российской Федерации, утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 25 октября 2016 г. № 9.
18
В2008 г. ФНС России был утвержден Порядок ведения единого пространства доверия сертификатам ключей подписи . В данном акте единое пространство доверия представлялось структурой, определяющей организационные границы, в пределах которых находятся
только заслуживающие доверия удостоверяющие центры, а сертификаты ключей подписей, изготовленные ими, признаются всеми участниками информационного взаимодействия в границах структуры и на равных условиях. Цель созданной структуры – обеспечение информационного обмена налоговых органов и хозяйствующих субъектов электронными документами, защищенными от подделки электронной цифровой подписью с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи, позволяющей идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе.
Впостановлении Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313, которым утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», включающая подпрограмму 2 «Информационная среда» (далее – Подпрограмма2),впервыеиспользованопонятие«информационнаясреда».
Целью Подпрограммы 2 является обеспечение равного доступа
кмедиасреде, задачами – обеспечение равного доступа населения
кактуальной информации, увеличение в информационном пространстве доли позитивной информации, ориентирующей на личностный рост, традиционные ценности, здоровый образ жизни, а также создание и охрана информационных фондов, распространение информации о России в международном информационном пространстве. Однако основным документом Подпрограммы 2 является ведомственный акт Минкомсвязи России, утверждающий критерии медиаграмотности и методику оценки медиаграмотности населения. Кроме того, Подпрограммой 2 планировались строительство, восстановление, реконструкция, переоборудование объектов телерадиовещания, обеспечение вещания общероссийских
Приказ ФНС РФ от 17 декабря 2008 г. № ММ-3-6/665@ «Об утверждении Порядка ведения единого пространства доверия сертификатам ключей ЭЦП».
19
теле- и радиоканалов на всей территории страны в цифровом формате, организация вещания на иностранных языках, поддержка социально значимых проектов. В актуальной редакции Подпрограммы 2 основными мероприятиями стали строительство, восстановление, реконструкция и переоборудование объектов телерадиовещания, а показателями – цитируемость сообщений и материалов агентства «Россия сегодня», уровень цифровой грамотности населения, тираж СМИ, которым оказывается господдержка, охват аудитории «Российской газеты» и др. В Подпрограмме 2 сейчас указаны и другие основные мероприятия – поддержка печатных и электронных СМИ, поддержка социально значимых проектов, участие в международном информационном обмене и др. Одним из таких основных мероприятий является мероприятие 2.8 «Управление развитием информационной среды».
Дефиниция «информационной среды» приводится в различных правовых актах. Например, согласно Указу Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» она определяется как совокупность средств массовой информации, радио- и телевещание, информационно-телекоммуникационная сеть Интернет, распространяемые с их помощью текстовые и визуальные материалы, информация, а также созданные и создаваемые цифровые архивы, библиотеки, оцифрованные музейные фонды.
Значительно более широкое определение «информационной сферы (среды)» приводится в статье 2 Модельного закона о международном информационном обмене», принятого в г. Санкт-Петербурге 26 марта 2002 г. постановлением № 19-7 на 19-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ, в соответствии с которым под ней следует понимать «сферу деятельности субъектов, связанную с созданием, преобразованием и потреблением информации».
В сфере образования единая информационная среда постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2001 г. № 630 «О федеральной целевой программе «Развитие единой образовательной информационной среды (2001–2005 годы)»
20
определялась как доступ учащихся и преподавателей к локальным и сетевым образовательным информационным ресурсам, содержащим современные электронные учебные материалы, тестирование с использованием программного обеспечения на всей территории страны, непрерывное повышение квалификации преподавателей, подключение вузов к глобальным информационным ресурсам, переход к системе открытого образования, предоставление образовательных услуг русскоязычному населению за рубежом. Интересно, что образовательная информационная среда должна обеспечить единство образовательного пространства. Вряд ли возможно однозначно истолковать, что такое образовательное пространство. В программе утверждается, что создание и развитие информаци- онно-образовательной среды представляет технически сложную и дорогостоящую задачу. Еще бы, ведь никто не может описать то, что нужно создать! Отдельные элементы информационно-образо- вательной среды названы. Это электронные библиотеки, образовательные порталы, медиатеки, средства сетевого тестирования и контроля знаний, система дистанционного обучения.
Ратифицировав в 2015 г. Договор о Евразийском экономическом союзе1, Российская Федерация согласилась участвовать в формировании в рамках названного Союза трансграничного пространства доверия, под которым понимается совокупность правовых, организационных и технических условий, согласованных государ- ствами-членами с целью обеспечения доверия при межгосударственном обмене данными и электронными документами между уполномоченными органами. В соответствии с Протоколом об ин- формационно-коммуникационных технологиях и информационном взаимодействии в рамках Евразийского экономического союза, разработанным в целях определения основополагающих принципов информационного взаимодействия и координации его осуществления в рамках Союза, а также определения порядка создания и развития интегрированной информационной системы, трансграничное пространство доверия представляет собой совокупность
Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.
21
правовых, организационных и технических условий, согласованных государствами-членами с целью обеспечения доверия при межгосударственном обмене данными и электронными документами между уполномоченными органами. Договором закреплены правовые условия развития трансграничного пространства доверия, в том числе гармонизация законодательства государств-членов, направленная на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах и предполагающая применение государствами-членами унифицированного правового регулирования; применение на территориях государств-членов, на которых функционируют сходные (сопоставимые) и однотипные механизмы регулирования экономики, равных гарантий прав потребителей и защиты их прав законодательством государств-членов и др. Кроме того, Протоколом предусмотрены, например: закрепление основных принципов информационного взаимодействия и координации его осуществления в рамках Союза, а также определение порядка создания и развития интегрированной информационной системы; образование системы специально уполномоченных органов (комиссий) развития трансграничного пространства доверия – операторов компонентов общей инфраструктуры документирования информации, состоящей из интеграционного и государственных компонентов общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде; осуществление трансграничного электронного документооборота на основе согласованных стандартов и инфраструктурных решений.
Приведенное свидетельствует о таких свойствах пространства (среды) доверия, как гармонизация (унификация) в разнородных правовых пространствах государств-участников юридически закрепляемых правовых средств, существование системы специализированных уполномоченных органов, ответственных за состояние и развитие пространства доверия
Кузнецов В.И. Правовое и юридическое содержание понятия «цифровая среда доверия» // Единая цифровая среда доверия – правовые аспекты: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Москва, 23 мая 2019 г.) / коллектив авторов; отв. ред. С.М. Зырянов, Л.К. Терещенко. М.: ИД «Юриспруденция», 2020. С. 22–23.