Государственно-частное и муниципально-частное партнерство. Учебное пособие

будет осуществлять контроль за действиями концессионера в течение всего срока действия соглашения.

С наибольшими опасениями подходят муниципалитеты к реализации МЧП с участием частного инвестора в развитии коммунальной сферы.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и Федеральным законом от 07.12.2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» с 01.01.2015 г. права владения и пользования объектами, находящимися в муниципальной собственности, должны передаваться только по концессионным соглашениям, предусматривающим создание или реконструкцию имущества.

Однако ввиду продолжительности процедуры заключения концессии в данной сфере, а также нередко отсутствия достаточных финансовых средств заключение концессионных соглашений в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения может существенно затягиваться.

Другой проблемой реализации муниципально-частного партнерства

всфере жилищно-коммунального хозяйства может стать отсутствие интереса со стороны частного инвестора в связи с отсутствием в ряде муниципалитетов перспективных объектов, которые могли бы вызвать такой интерес.

Ярким примером является нежелание единой теплоснабжающей организации ПАО «ТГК-14» (частная организация) в г. Улан-Удэ принимать участие

вконкурсах на право заключения концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения.

Город Новосибирск использует 3 основные формы взаимодействия муниципалитета с частным бизнесом: концессии, инвестиционные договоры и договоры о развитии застроенных территорий.

Реализованные здесь инвестиционные проекты и концессионные соглашения успешно зарекомендовали себя как формы взаимодействия муниципального образования и частных хозяйствующих субъектов.

Вцелях налаживания работы в сфере МЧП на официальном сайте города

размещен инвестиционный паспорт данного муниципального образования с указанием объектов, по которым Новосибирск готов реализовывать проекты МЧП, а также здесь размещается информация о проводимых конкурсах по заключению договоров МЧП, что также повышает эффективность организации МЧП в данном муниципалитете.

Так, на условиях концессионного соглашения в Новосибирске успешно реализованы такие проекты, как реконструкция 42 объектов газоснабжения,

31

здания роддома, стоматологической поликлиники, детского оздоровительнообразовательного центра, детского сада и др.

На условиях инвестиционного договора реализованы такие крупные проекты, как:

-строительство транспортно-передаточного узла;

-строительство объекта инженерно-технического назначения — снегоплавильной станции;

-строительство фонтана в парке культуры и отдыха;

-строительство кремационного комплекса;

-строительство дельфинария на территории зоопарка;

-строительство стадиона и т.д.

Внастоящее время в рамках реализации 22 договоров о развитии застроенных территорий планируется расселить 69 аварийных домов, из них: 21 — за счет средств бюджета города, 48 — за счет средств застройщиков.

ВСтерлитамаке также насчитывается 5 основных направлений развития МЧП: спорт, ЖКХ, культура, дошкольное образование, благоустройство, —

врамках которых в городе заключены концессии на строительство спорткомплекса (частные инвестиции — 95 млн руб.), полигонов твердых бытовых отходов, обустройство парка им. Ю. А. Гагарина, реконструкцию детских дошкольных учреждений, создание пешеходной зоны в исторической части города и благоустройство бульваров, скверов, аллей города.

Успешным примером реализации проектов муниципально-частного партнерства является реализуемый в настоящее время в г. Казани проект МЧП «Концессия в области здравоохранения», обеспечивающий доступность высо-

котехнологичных медицинских услуг. Инвестор получил в управление на 10 лет уже работающий медицинский центр планирования семьи и репродукции. За счет частных инвестиционных ресурсов, без бюджетных затрат, для медицинского центра было обновлено оборудование.

В Самаре разработан проект МЧП «Билдинг-сад» в области дошкольных образовательных учреждений. Этот проект включает мини-садики, обеспечивающие 20–40 детских мест на первых этажах жилых домов. Муниципалитет частично возмещает частному инвестору издержки по содержанию воспитанников.

Следует также отметить, что на любой территории полномочия по организации и обеспечению деятельности инфраструктурных систем (в т.ч. и объектов социальной инфраструктуры) довольно сложно распределены между реги-

32

ональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с этим становятся наиболее актуальными смешанные формы государственно-частного партнерства.

Особенно это касается случаев передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и перераспределения полномочий по вопросам местного значения от муниципалитетов регионам. В этих условиях решение актуальных инфраструктурных и социальных вопросов (в том числе вопросов местного значения) за счет обособленно сформированных проектов МЧП и ГЧП не всегда оптимально, а порой и не всегда возможно. Представляется, что, с учетом соотношения полномочий, здесь была бы более эффективна модель трехстороннего партнерства: «регион — муниципалитет — частный партнер», тем более что на практике такие проекты известны и их востребованность практикой может быть существенна.

Одним из примеров такого государственно-муниципально-частного партнерства является заключенное муниципальным образованием «Городской округ ЗАТО Северск Томской области» совместно с другими муниципальными образованиями Томской области, Департаментом общего образования Томской области (публичные партнеры) и обществом с ограниченной ответственностью «Соцсфера «Томской домостроительной компании» (частный партнер) соглашение о государственно-муниципально-частном партнерстве на осуществление деятельности по строительству, оснащению и эксплуатации 15 зданий, предназначенных для размещения дошкольных образовательных организаций на территории девяти муниципальных образований Томской области.

Предметом указанного Соглашения является реализация проекта госу- дарственно-межмуниципального частного партнерства «Детские сады Томской области», в рамках которого частный партнер осуществляет проектирование, строительство, оснащение и эксплуатацию 15 зданий, предназначенных для размещения дошкольных образовательных организаций, и их продажу в собственность соответствующего участника на стороне государственного партнера. В свою очередь, Департамент общего образования Томской области обеспечивает в полном объеме финансирование расходов муниципальных образований Томской области по выкупу соответствующих объектов Соглашения у частного партнера.

Итогом реализации положений указанного Соглашения является заключение муниципальным образованием «Городской округ “ЗАТО Северск” Томской области» (публичным партнером) и ООО «Соцсфера “Томской домостроительной компании”» (частный партнер) договора купли-продажи объекта,

33

предназначенного для размещения дошкольной образовательной организации на 145 мест.

Этот и подобные примеры показывают практическую актуальность и востребованность многосторонних форм государственно-частного партнерства (ГМЧП, межмуниципально-частного партнерства). Однако в законодательстве Российской Федерации в настоящее время таких форм не предусмотрено. Тем самымцелесообразно введение и в правовой оборот, и в законодательство понятий «государственно-муниципально-частное партнерство». Одной из форм МЧП, которая в настоящее время не особо применима на местах, может также рассматриваться и участие в капитале.

МЧП в форме участия в капитале может осуществляться в результате приватизации муниципальных предприятий или учреждения хозяйственного общества партнерами на основе долевого или акционерного участия.

С целью организации МЧП муниципальное унитарное предприятие может быть акционировано, а затем доля акций этого акционерного общества может быть продана частным владельцам в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Другой вариант состоит в учреждении нового хозяйственного общества со смешанной формой собственности, в котором доли или части акций принадлежат муниципалитету, а другая часть акций принадлежит частным инвесторам. Предпринимательская деятельность в хозяйственных обществах осуществляется на средства участников, в качестве которых выступают в этих случаях муниципалитет и частные инвесторы. Управление хозяйственным обществом в таких случаях осуществляется совместно. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале хозяйственного общества. Баланс интересов определяется тем, в чьем владении находятся контрольные и блокирующие пакеты акций (доли).

В отличие от других форм государственно-частного партнерства, в которых публичные власти не вмешиваются в текущую хозяйственную деятельность, в формах участия в капитале представители государственного партнера присутствуют постоянно.

Таким образом, в форме участия в капитале частный бизнес обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии хозяйственных решений, чем в других, что может быть оправданно при реализации проектов в особо социально значимых отраслях муниципальной деятельности.

34

5. ПРИМЕР ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

(НА ПРИМЕРЕ БФ АО «АПАТИТ»)

«ФосАгро» — государственно ориентированная компания. Наличие сырьевой базы — БФ АО «Апатит», продукция которого является основой для производства фосфорсодержащих удобрений в России, накладывает на компанию обязательства по укреплению стабильности разработки сырьевой базы, ее воспроизводству и планированию ее развития на долгие годы вперед.

Основа политики компании «ФосАгро» — баланс интересов бизнеса и государства, где обязательными условиями развития компании были и остаются: обеспечение продовольственной безопасности России; развитие внутреннего рынка, а с ним и сельского хозяйства страны; обеспечение социальной защищенности работников предприятия и социальная помощь регионам, где расположены предприятия компании; обеспечение надлежащего исполнения экологических норм и правил.

Определение миссии и целей рассматривается как один из процессов стратегического управления. Миссия компании «ФосАгро» — создание новых ценностей в области производства минеральных удобрений и сельского хозяйства за счет внедрения новейших технологий и увеличения эффективности труда.

Поставленные на заре становления компании цели — такие, как преодоление кризиса, переход к устойчивой работе всех предприятий с полной загрузкой мощностей, — практически полностью выполнены. Все синергические эффекты, которые дало объединение предприятий, включая сбыт, логистику, снабжение, в настоящее время реализуются в полном объеме.

Для решения этой задачи компания «ФосАгро» разработала Программу увеличения поставок удобрений на внутренний рынок, которая предусматривает увеличение складских мощностей до 700-800 тыс. тонн единовременного хранения и обеспечение транспортировки удобрений на региональные склады.

Значительные инвестиции в создание и развитие собственной региональной сбытовой сети позволяют сегодня компании «ФосАгро» оперировать складскими помещениями в 400 тыс. тонн единовременного хранения. Многие независимые производители удобрений и даже крупные вертикальноинтегрированные компании предпочитают использовать для продажи своей продукции в России именно сеть «ФосАгро-Регион».

Реализация Программы по комплексной переработке апатит-нефелино- вых руд также является целью среднесрочной перспективы. Программа преду-

35

сматривает реализацию ряда крупных инвестиционных проектов в СевероЗападном Федеральном округе, в том числе строительство предприятия по комплексной переработке нефелинового концентрата, а также увеличения объемов использования сфенового, эгиринового и титаномагнетитового концентратов.

Краткосрочная цель текущего этапа — завершение модернизации производства на всех предприятиях.

За последнее пятилетие инвестиции компании «ФосАгро» в развитие и модернизацию превысили 150 млрд руб., или не менее 50 % от денежного потока, что является одним из самых высоких показателей инвестиционной активности в российской промышленности. Объем выпуска удобрений при этом за 5 лет увеличился более чем на 40 % — дорекордных 8,3 млн тонн. Выпуск апатитового концентрата достиг максимальных за последние 25 лет показателей, при этом производительность труда на данном направлении выросла на 140 %. Поставки российским аграриям увеличились более чем вдвое, благодаря чему группа «ФосАгро» закрепила лидирующие позиции по суммарным объемам продаж на внутреннем рынке.

На реализацию социальных и благотворительных программ компания ежегодно направляет более 2,5 млрд руб.

Входе анализа миссии и целей БФ АО «Апатит» очевидно, что они полностью совпадают с текущей стратегией, а это очень важно, поскольку эффективность выбранной стратегии во многом зависит от правильно выбранных долгосрочных целей. Стратегия воплощается в жизнь через разработку программ, бюджетов и процедур, которые можно рассматривать как среднесрочные и краткосрочные планы реализации стратегии. Важнейшими составляющими данного этапа являются имеющиеся или доступные ресурсы, система управления, организационная структура и персонал, который будут реализовывать выбранную стратегию.

Вфеврале 2018 г. ПАО «ФосАгро» и Правительство Саратовской области подписали соглашение о социально-экономическом партнерстве.

Соглашение предусмотрено укрепление взаимодействия сторон в реализации проектов по социально-экономическому развитию и повышению инвестиционной привлекательности Саратовской области.

Вподписанном документе закреплены намерения содействовать в реализации Балаковским филиалом АО «Апатит» (Группа «ФосАгро») проектов, направленных на улучшение экологической обстановки, мероприятий в области охраны труда и техники безопасности.

36

Так, на различные природоохранные мероприятия будет направлено 310 млн руб., на программы по промышленной безопасности и охране труда — более 95 млн руб.11

Директор Балаковского филиала АО «Апатит» (Группа «ФосАгро») Алексей Грибков и глава Балаковского муниципального района (БМР) Александр Соловьев подписали дополнительное Соглашение к договору о сотрудничестве. Документ предусматривает эффективное партнерство в области образования, спортивного воспитания и духовного развития подрастающего поколения, реализацию проектов «ФосАгро-классы», «ФосАгро-школа», «Детям России образование, здоровье и духовность — ДРОЗД» и иных социальных проектов Компании «ФосАгро» на территории Балаковского муниципального района.

«Компания «ФосАгро» в лице Балаковского филиала АО «Апатит» — наш давний партнер, — заявил после церемонии подписания Соглашения глава БМР Александр Соловьев. — При поддержке предприятия в городе, районе и области реализуются многочисленные проекты. Они первыми открыли профильные «ФосАгро-классы» на базе 25-й школы. Позднее с них взяли пример представители других крупных предприятий, и стали появляться «Атомклассы», «Энерго-классы». Этот пример был принят не только на местом уровне»

Еще один приоритет компании «ФосАгро»- социальная политика. Яркий примерпроект «Детям России — Образование, Здоровье и Духовность (ДРОЗД)». Он было создан в 2003 году по инициативе заместителя председателя Совета директоров ПАО «ФосАгро» Андрея Гурьева.

Сегодня под знаком «ДРОЗДа» в городах присутствия компании «ФосАгро» — Кировске и Апатитах, Волхове, Череповце и Балаковесозданы образовательные центры, работают спортивные секции по плаванию, волейболу, баскетболу, художественной гимнастике, шахматам, легкой атлетике, футболу, хореографии, боксу, полиатлону, лыжам. Под крылом «ДРОЗДа» уже 5 тысяч российских детей. В Балакове у этого проекта появился близнец- «ДРОЗДсело». Теперь и юные сельчане приобщаются к спорту и развиваются всесторонне.

Большое внимание «ФосАгро» уделяет развитию шахмат — компания поддерживает Российскую шахматную федерацию, открывает профильные

11 Между «ФосАгро» и Саратовской областью подписано соглашение о партнерстве. URL: https://regnum.ru/news/2381429.html.

37

классы в школах, расположенных в городах присутствия предприятий. Например, в Балаково в сентябре 2016 года в средней школе №25 состоялось открытие шахматного класса с самым современным оборудованием для занятий. Аналогов ему в Саратовской области еще нет. В декабре аналогичный класс появился и в детсаду № 70 «Теремок»12.

Следующий шаг — создание «ФосАгро-школы». Это еще один пример того, как необходимо специализировать школу для поддержания своего кадрового потенциала, и, главное, участвовать в формировании и воспитании образованного, целеустремленного поколения. Для БМР сотрудничество с Балаковским филиалом АО «Апатит» очень важно, потому что мы работаем по очень многим направлениям.

По словам А. Грибкова, директора Балаковского филиала АО «Апатит» «Компания «ФосАгро» занимается развитием образования, детского спорта во всех регионах своего присутствия. Корпоративная стратегия предусматривает реализацию долгосрочных, а не кратковременных проектов. Потому, что все они касаются нашего будущего — наших детей».

Подписанное соглашение предусматривает целевую благотворительную помощь, ремонт помещений, зданий, прилегающих территорий детских садов и школ на территории БМР для реализации социальных проектов Компании. Так, завершаются работы по созданию центра АНО «ДРОЗД-Балаково».

Организация в этом году отмечает 15-летие и было решено выделить ей здание бывшего бассейна СОШ №25. Здесь уже появились тренажерный зал, залы для игровых видов спорта, занятий греко-римской борьбой и дзюдо.

Компания «ФосАгро» принимает участие в реализации муниципальной программы, нацеленной на привлечение молодых медицинских работников в г. Балаково. На приобретение 5 квартир для медицинских работников в новых домах выделено 5,5 млн руб. Балаковский филиал АО «Апатит» — единственное крупное промышленное предприятие района, откликнувшееся на просьбу муниципальной власти помочь в решении этого важного социального вопроса.

Благодаря помощи Балаковского филиала АО «Апатит» в Центре психо- лого-педагогического и медико-социального сопровождения детей (бывшем детском доме №4) отремонтирована столовая, заменены окна, приобретаются компьютеры и бытовая техника, куплен автомобиль. Летом 2017 г. завершился ремонт 5 комнат. В рамках волонтерской помощи представители Молодежного

12 Договорились на берегах Невы. URL: https://rg.ru/2017/06/13/reg-pfo/saratovskaia-oblast-zakliuchila- soglashenie-o-partnerstve-s-fosagro.html.

38

Совета при ППО «ФосАгро-Балаково» ежегодно проводят для воспитанников Центра мероприятия, посвященные встрече Нового года, Рождеству, Международному дню защиты детей, началу нового учебного года, приглашают их на различные корпоративные мероприятия.

Компания «ФосАгро» на протяжении многих лет поддерживает три профессиональных клуба Саратовской области — волейбольный клуб «Протон», баскетбольный клуб «Автодор» и спидвей-клуб «Турбина».

В течение 10 лет компания «ФосАгро» оказывает адресную помощь Свя- то-Троицкому храму: проведен капитальный ремонт здания, обновлен иконостас, отремонтирована воскресная школа, установлены новые колокола. Были отремонтированы порталы боковых входов в здание. Начались работы по восстановлению мозаичного панно над центральным входом в здание храма.

Модели государственно-частного партнерства могут реализовываться только при существовании взаимной выгоды для обеих сторон. Наличие выгоды — необходимое условие партнерских отношений. Однако выгоды для сторон такого партнерства обусловлены разными, а в ряде случаев и противоположными, основаниями.

Поэтому, чтобы корректно сформировать условия МЧП, необходимо ясно понять сущность выгоды как для органов местной власти, так и для бизнессообщества. Очень важно, чтобы партнеры ясно оценивали и свои выгоды, и выгоды противоположной стороны. При этом для привлечения частных инвесторов и их большей заинтересованности в партнерстве с муниципальными образованиями также представляется перспективным проработать вопрос о государственных гарантиях проектов МЧП со стороны субъектов Российской Федерации, что потребует дальнейшего детального рассмотрения, экспертного обсуждения и последующего оформления соответствующих законодательных инициатив в указанной сфере правоотношений. Это еще раз подтверждает необходимость законодательного закрепления понятия «государственно- муниципально-частное партнерство».

Наряду с выгодой, любому виду хозяйственной деятельности присущи также и риски возникновения различных потерь, начиная с финансовых и заканчивая репутационными. В большинстве случаев инициатором государствен- но-частного партнерства выступают органы власти. Поэтому формирование выгодных условий для партнерских сторон остается за инициатором. При этом, конечно, необходимо ранее, на стадии рассмотрения предложений, заложить

39

баланс интересов сторон, поскольку иначе представители бизнес-структур могут просто не обратить внимания на данные предложения.

Потенциальные выгоды для обеих сторон чреваты возникновением и потенциальных рисков, часто являющихся обратной стороной выгоды.

Для муниципальных образований потенциальные риски МЧП заключаются в:

1) необходимости изыскания дополнительных финансовых ресурсов (в случаях, предусмотренных соглашениями) муниципальным образованием или задержке в реализации проекта вплоть до его остановки из-за ошибочного экономического обоснования проекта или вследствие изменения конъюнктуры рынка;

2)затягивании исполнителем срока реализации проекта;

3)увеличении собственных издержек из-за ошибок в экономическом обосновании проекта, изменения конъюнктуры рынка или изменения системы регулирования;

4)снижении качества муниципальных услуг из-за недобросовестности или плохой подготовки партнера;

5)повышении стоимости муниципальных услуг из-за неверного экономического обоснования проекта либо изменения рыночной конъюнктуры;

6)репутационных потерях в случаях срыва реализации проекта или недостижения его целевых установок.

Потенциальные риски для бизнес-сообщества заключаются в:

1)изменении условий деятельности в рамках партнерских соглашений

вслучае изменения политико-правовой ситуации (изменение нормативного регулирования, полномочий органов местного самоуправления, изменение приоритетов органов государственной власти и т.п.);

2)изменении потребительских предпочтений, изменении рыночной конъюнктуры при невозможности изменения условий партнерских соглашений;

3)невозможности достижения планового уровня рентабельности или уменьшении рентабельности из-за изменения конъюнктуры рынка или воздействия разных экономических или политических факторов;

4)снижении уровня объемов финансирования со стороны муниципального образования в результате действия различных экономико-политических факторов;

5)падении планового уровня доходов во время действия партнерских соглашений;

40