Государственно-частное и муниципально-частное партнерство. Учебное пособие

-дорожное хозяйство (муниципальное дорожное строительство в различных муниципалитетах, строительство нового автовокзала в г. Шуя);

-энергосбережение;

-благоустройство, социальное обслуживание населения и другие.

Вместе с тем следует отметить, что потенциал реализации проектов му- ниципально-частного партнерства зависит от особенностей региона — инфраструктурных, географических, исторических и пр. Некоторые муниципальные образования наиболее благоприятны для развития предпринимательства малого сектора, другие неблагоприятны, и предпринимательству тяжело развиваться в их условиях.

Отдельные составляющие внешней среды зависят от размеров муниципального образования, а недостатки и преимущества муниципалитетов зависят от их территориальных и демографических масштабов (см. табл. 1).

Таблица 1

Преимущества и недостатки МЧП

взависимости от территориальных

идемографических масштабов муниципалитетов

21

С учетом проведенного анализа можно говорить о том, что возможность применения МЧП для решения вопросов местного значения значительно возрастает в крупных муниципалитетах, сама природа которых способствует этому, однако возрастают и риски, в том числе коррупционной направленности.

При решении органами местного самоуправления вопросов местного значения и при реализации ими отдельных переданных государственных полномочий государственно-правовое партнерство может осуществляться (реализовываться) указанными органами в следующих формах:

1)в форме государственно-муниципально-частного партнерства (далее —

ГМЧП);

2)как в форме ГМЧП, так и в форме МЧП;

3)исключительно (в основном) в форме МЧП.

Критериями же применения конкретных форм могут являться, во-первых, масштабность соответствующего проекта (в связи с чем в крупных муниципалитетах чаще применяются проекты ГМЧП), а во-вторых, характер исполняемых органами местного самоуправления полномочий (в крупных муниципалитетах это могут быть переданные государственные полномочия, которые могут исполняться как в форме ГМЧП, так и в форме МЧП; в малых же муниципалитетах ГМЧП может применяться в рамках процедуры перераспределения пол-

22

номочий от органов местного самоуправления региональным органам государственной власти).

Осуществление государственно-муниципально-частного партнерства возможно и, скорее, даже приоритетно при исполнении переданных государственных полномочий либо полномочий, в исполнении которых обязательно участвуют органы государственной власти (как федерального, так и регионального уровня). Применение механизма ГМЧП возможно в случаях перераспределения полномочий от органов местного самоуправления к региональным органам государственной власти, которое и позволяет реализовывать формы ГМЧП в полном объеме, и именно возможностью применения ГМЧП могут быть оправданы и обоснованы как само перераспределение полномочий, так и его характер (то, какие компоненты полномочий перераспределяются)9.

Осуществление как государственно-муниципально-частного партнерства, так и муниципально-частного партнерства возможно при решении таких вопросов местного значения, как:

1)создание условий для предоставления транспортных услуг населению

иорганизация транспортного обслуживания населения;

2)участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования;

3)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах соответствующего муниципального образования;

4)создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

5)создание условий для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры;

6)создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

7)обеспечение условий для развития физической культуры, школьного спорта и массового спорта;

8)создание условий для массового отдыха жителей соответствующего муниципального образования и организация обустройства мест массового от-

9 Мельникова М. С. Использование государственно-частного партнерства в образовании // Российское предпринимательство. 2017. Т. 18. № 3. С. 303.

23

дыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

9)участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов;

10)создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

11)создание условий для обеспечения медицинской помощью в бюджетных медицинских учреждениях;

12)создание условий для жилищного строительства;

13)создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

14)создание условий для развития туризма.

Осуществление муниципально-частного партнерства возможно в тех случаях, когда организация того или иного вопроса местного значения возлагается на сами органы местного самоуправления. Таким образом, МЧП целесообразно

иправомерно применять при решении следующих вопросов местного значения:

1)организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведение, снабжение населения топливом;

2)дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;

3)организация строительства и содержания муниципального жилищного

фонда;

4)организация предоставления начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация отдыха детей в каникулярное время;

5)сохранение и использование объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия местного значения;

6)создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования;

7)организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных

испортивных мероприятий муниципального образования;

24

8)организация ритуальных услуг и мест захоронения;

9)организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования; организация использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования;

10)организация освещения улиц и установки указателей с наименованием улиц и номерами домов;

11)организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании;

12)осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения.

3. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

На сегодняшний день существует множество форм реализации проектов ГЧП. Наиболее распространенными формами ГЧП являются концессионные соглашения, а также соглашения о государственно-частном / муниципальночастном партнерстве (СГЧП / СМЧП). Кроме этого, в российской практике применяются такие формы, как долгосрочные договоры с инвестиционной составляющей (ДИС), контракты жизненного цикла (КЖЦ), аренда с инвестиционными обязательствами.

Рассмотрим каждую из данных форм более подробно.

Концессионное соглашение. Концессия представляет собой одну из форм государственно-частного партнерства, которая предусматривает получение частным инвестором во владение и пользование государственного (или муниципального) имущества на определенный срок, в течение которого он должен за свой счет создать и реконструировать полученное имущество и осуществлять эффективное управление таким имуществом. Концессионные соглашения являются наиболее распространенной формой сотрудничества между бизнесом и государством, что обусловлено следующими причинами.

1. На сегодняшний день концессии являются наиболее законодательно проработанной моделью ГЧП. В то время как Федеральный Закон «О ГЧП и МЧП» только вступил в силу, нормативно-правовая база концессионных соглашений представлена давно сформировавшимся законодательством, в частности. При этом необходимо отметить, что законодательная база концессион-

25

ных соглашений постоянно дорабатывается, вносятся поправки, призванные сделать данную форму более привлекательной для частных инвесторов.

2.Накоплен значительный опыт реализации инфраструктурных инвестиционных проектов в формате концессионных соглашений на различных уровнях.

3.Вариативность применяемых финансовых инструментов: от прямого бюджетного и/или частного финансирования до выпуска концессионных и проектных облигаций, создания совместных предприятий.

Соглашение о государственно-частном партнерстве, муниципально-

частном партнерстве (СГЧП / СМЧП). Данный тип соглашений был закреплен юридически только в 2015 г. с принятием Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве», до этого момента правовое регулирование подобных соглашений осуществлялось только в рамках регионального законодательства.

Законодательно соглашение о государственно-частном партнерстве, му- ниципально-частном партнерстве представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения

оГЧП / МЧП, заключенного в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами гос. власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Главной отличительной особенностью является возможность возникновения частной собственности на публичную инфраструктуру, что позволяет использовать новые, эффективные и сбалансированные модели ГЧП в российской правоприменительной практике, учитывающие, с одной стороны, государственный интерес, с другой — потребность бизнеса в различных механизмах государственной поддержки

Также в целях обеспечения практической реализации закона о ГЧП введено достаточно четкое регламентирование процессов инициирования, разработки, оценки, принятия решения о реализации, определения частного партнера для реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муни- ципально-частного партнерства. Определен перечень публичной инфраструктуры, которая может являться объектом соглашения о государственно-частном партнерстве. Данный перечень охватывает практически все отрасли: от социальной, коммунальной и транспортной инфраструктуры до энергетики и мели-

26

оративных систем. При этом предусмотрено, что инвестор сможет подать заявку на создание объекта по собственной инициативе, не дожидаясь предложения со стороны публичного партнера.

Законодательная база такой формы ГЧП, как аренда с инвестиционными обязательствами, представлена следующими нормативно-правовыми актами: Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Законодательство о проведении конкурсов и аукционов (в том числе Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), региональное законодательство.

Суть данного договора заключается в передаче инфраструктурного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, во временное пользование за определенную плату частному партнеру, при условии осуществления им определенной инвестиционной программы в отношении данного объекта: реконструкция или реставрация объекта, проведение ремонтных работ, выполнение других условий в течение срока эксплуатации объекта. Публичный же партнер, со своей стороны, может предоставлять частному партнеру различные виды льгот и преференций10.

Контракты жизненного цикла (КЖЦ) представляют собой контрактную форму ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.

Ключевые особенности КЖЦ:

-данная форма ГЧП охватывает все этапы жизни объекта: проектирование, строительство, эксплуатацию;

-самостоятельность частного партнера в принятии проектных и технических решений, необходимых для выполнения проекта. При этом все риски, связанные с этими решениями, также ложатся на частного партнера;

-изначальное привлечение финансирования в проект осуществляется частным партнером в лице специальной проектной компании;

10 Чернов С. С., Фильченкова М. В. Государственно-частное партнерство: понятие, признаки, внешние эффекты // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2017. № 3 (40). С. 78.

27

-публичный партнер осуществляет платежи по проекту только с момента начала эксплуатации объекта в форме ежегодной (или ежеквартальной) «платы за сервис», зависящей только от выполнения функциональных требований по контракту. В случае их невыполнения частный партнер подвергается штрафным санкциям, оговоренным в контракте. Данные платежи должны быть гарантированы на весь период контракта;

-КЖЦ не включает в себя вопросы оперирования, то есть сбора платы за пользование инфраструктурным объектом. Платежи за сервис, которые осуществляет государство, привязаны только к качеству объекта;

-возможность возникновения права собственности на объект инфраструктуры как у публичной, так и у частной стороны — в зависимости от специфики конкретного проекта.

Таким образом, основным преимуществом для государства является то, что все инвестиционные затраты принимает на себя частный партнер, соответственно, нет необходимости отвлекать значительные суммы из бюджета. Частный же партнер получает возможность выгодного вложения собственных средств на длительный период с гарантированной доходностью.

Еще одной контрактной формой ГЧП являются долгосрочные договоры

синвестиционной составляющей (ДИС). Механизм договоров с инвестиционной составляющей появился как способ активного вовлечения строительных компаний в проекты ГЧП, реализуемые Государственной компанией «Автодор», в рамках более гибкой и оперативной процедуры, чем это предусмотрено законодательством о концессиях.

По условиям финансирования и срокам реализации данный механизм в целом аналогичен концессионным соглашениям, однако имеется ряд принципиальных отличий:

-в основе механизма — договор подряда;

-отсутствие специального правового регулирования (ДИС представляют собой на практике договоры в рамках корпоративной системы закупок государственных компаний, регулируемые Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и Положениями о закупках соответствующих лиц);

-объекты соглашения и земельные участки под ними не передаются во владение и пользование исполнителю соглашения на стадии эксплуатации объекта;

-маленькая доля внебюджетного финансирования;

28

-отсутствие коммерческого риска по сбору платежей;

-возможность упрощения и сокращения сроков конкурсных процедур. Помимо этого, следует отметить такую форму ГЧП, как совместные

предприятия с государственным и частным капиталом для создания

иуправления объектами общественной инфраструктуры. Правовое регулирование данной формы ГЧП осуществляется в соответствии с Гражданским и Бюджетным кодексами РФ.

Формы государственно-частных партнерств являются эффективными инструментами реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, позволяющими не только снизить нагрузку на бюджет, но и повысить качество публичных услуг за счет привлекаемых со стороны частного инвестора опыта

итехнологий.

4. АНАЛИЗ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ

ПРОЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВКрасноярске успешно реализуются проекты, направленные на решение социальных задач города, в частности обеспечение детей дошкольного возраста местами в системе дошкольного образования. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» с целью создания дополнительных дошкольных мест в системе дошкольного образования главным городским управлением образования было заключено 112 контрактов с 74 частными дошкольными учреждениями и приобретено 2 618 мест.

Механизм МЧП реализован посредством проведения торгов (в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») на приобретение услуг по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста у ЧДУ.

Одним из значимых проектов в развитии городской территории Красноярска на принципах муниципально-частного партнерства стал проект по обустройству на платной основе парковочных мест в центральной части города.

Проект удалось реализовать в рамках инвестиционного соглашения, по условиям которого закупка, монтаж и последующая эксплуатация оборудова-

29

ния, необходимого для функционирования платных парковочных мест, осуществляются за счет средств инвестора. В обязательства инвестора также входит и содержание парковочного пространства. Обязательства муниципалитета — организация улично-дорожной сети, установка необходимой дорожнознаковой информации, нанесение дорожной разметки.

ВУлан-Удэ в целях подготовки площадок для реконструкции и воссоздания исторического облика объектов культурного наследия в центральной части города проводятся мероприятия по выкупу жилых помещений у собственников. На данные цели из бюджета г. Улан-Удэ было выделено свыше 25 млн руб. Идут к завершению работы по оформлению всех правоустанавливающих документов на земельные участки и объекты недвижимости. Заключаются концессионные соглашения по реконструкции объектов культурного наследия. Инвестором принимается на себя обязательство по воссозданию исторического облика указанных зданий. При условии сохранности объектов культурного наследия должен быть открыт гостиничный комплекс, обеспечивающий организацию культурного отдыха и туристического обслуживания с использованием объектов концессионных соглашений (реконструированных объектов культурного наследия).

Вгороде также ведется работа по реализации масштабного проекта стоимостью 2,9 млрд руб., по строительству Центра зимних видов спорта на территории города в местности Верхняя Березовка с использованием объекта для организации спорта, культурного отдыха и туристического обслуживания.

ВВеликом Новгороде заключено концессионное соглашение между ООО

«Тепловая компания Новгородская» и МУП Великого Новгорода «Теплоэнерго». Решение о передаче систем теплоснабжения и горячего водоснабжения Великого Новгорода, находящихся в хозяйственном ведении МУП «Теплоэнерго», в концессию частному партнеру было принято в связи с высоким износом оборудования и невозможностью предприятия его модернизировать.

По решению администрации Великого Новгорода соглашение заключается с ООО «Тепловая компания Новгородская» на срок 25 лет. В течение 5 лет концессионер обязан вложить в модернизацию оборудования 2,0 млрд руб., причем право собственности на оборудование и планируемые улучшения остается у муниципалитета. Кроме этого, в течение 8 лет бюджет Великого Новгорода будет ежегодно получать средства концессионного платежа в размере 70 млн руб., которые будут направлены на погашение задолженности МУП Великого Новгорода «Теплоэнерго». МУП «Теплоэнерго» не ликвидируется, оно

30