Государственно-частное и муниципально-частное партнерство. Учебное пособие

рассмотреть современный этап становления и развития государственночастного партнерства, изучить нормативно-правовую базу на федеральном и региональном уровнях по вопросам государственно-частного партнерства.

Тема 5. Российский фонд прямых инвестиций — суверенный инвестиционный фонд Российской Федерации.

Рассмотрение темы проводится путем составления компендиума. В рамках компендиума студенты должны рассмотреть нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ). Необходимо изучить и законспектировать особенности его функционирования и привлечения средств иностранных инвесторов в Российскую экономику, проанализировать требования к финансово-экономическому обоснованию проектов и повышение их эффективности, рассмотреть механизмы привлечения инвестиций в реализацию национальных проектов.

Тема 6. Особые экономические зоны.

Рассмотрение темы проводится посредством составления компендиума. В рамках компендиума студенты должны изучить законодательство регламентирующее деятельность особых экономических зон, законспектировать типы ОЭЗ. Необходимо показать значение ОЭЗ для дальнейшего экономического развития Российской Федерации, изучить систему управления особыми экономическими зонами, выявить основные проблемы особых экономических зон.

Тема 7. Концессии российских компаний.

Рассмотрение темы проводится посредством составления компендиума. В рамках компендиума студенты должны раскрыть содержание и сущность концессий как нового механизма реализации инфраструктурных проектов. Необходимо изучить сущность концессионного соглашения, раскрыть объекты концессионного соглашения и существующие типы, обобщить подготовленные материалы в единый блок.

Тема 8. Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» и ее роль в системе координации институтов развития.

Рассмотрение темы проводится путем составления компендиума. В рамках компендиума студенты должны изучить нормативно-правовую базу, цели деятельности и функции государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ»

11

и проанализировать ее роль в системе координации институтов развития и реализации инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства. Необходимо изучить особенности новой стратегия развития и ее приоритеты: инфраструктура, инновации, высокие технологии, поддержка несырьевого экспорта, диверсификация ОПК на выпуск гражданской продукции. Также следует рассмотреть характер взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления по участию в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Кроме того, необходимо проанализировать основные функции автономной некоммерческой организации «Национальный Центр ГЧП» и ее роль в развитии государственно-частного партнерства на региональном и муниципальном уровне на основе современных электронных платформенных средств поддержки.

Тема 9. Государственно-частное партнерство в отраслях экономики и социальной сфере.

Рассмотрение темы проводится посредством составления компендиума. В рамках компендиума студенты должны рассмотреть роль государственночастного партнерства в развитии экономики. Необходимо изучить основные положения Федеральной стратегии 2020, выявить особенности привлечения коммерческого сектора к предоставлению социальных услуг в здравоохранении, образовании социального обслуживания населения, рассмотреть изменения в законодательстве позволившим развивать практику привлечения на принципах ГЧП частных инвестиций в создание IT-инфраструктуры.

12

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

1.ПРАКТИКА КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ РОССИИ

ИВИДЫ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ

ВМЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ

Разработка различных форм сотрудничества государства и частного бизнеса в различных сферах, где государство традиционно выступает в роли монополиста (энергетический комплекс, транспортная инфраструктура, жилищнокоммунальное хозяйство, здравоохранение, образование и др.) является актуальной управленческой задачей по увеличению эффективности управления активами, принадлежащими государству.

Одним из способов повышения эффективности во время создания соответствующих форм взаимодействия может быть создание условий для возникновения механизма саморегуляции внутри такой системы. К такому типу взаимодействия может быть отнесено и государственно-частное партнерство (ГЧП). Как отмечают некоторые исследователи, ГЧП характеризуется высокой степенью ее саморегуляции.

Эта форма может эффективно развиваться, если выстраиваемые партнерские взаимоотношения выгодны ее участникам, а также отвечают потребностям внешней среды. В качестве характеристик этой системы выступают такие параметры как надежность правовых гарантий на права собственности.

Этот фактор следует рассматривать как определяющий для бизнеса при принятии решений об инвестировании своих средств. И в этом плане механизм ГЧП формирует и закрепляет такие гарантии, так как государство также вкладывает капитал и тем самым берет на себя, в том числе, и материальнофинансовую ответственность. При этом у государства возникает возможность влиять на направления инвестирования бизнеса на базе рыночных механизмов, ограниченных важными для государства приоритетами2.

Концессия (от лат. concessio — разрешение, уступка) и представляет собой вид договора о создании или реконструкции за счет средств инвестора (или совместно с концедентом) объектов (в основном) недвижимого имущества в государственную собственность, в результате чего инвестор получает право эксплуатировать объект на возмездной основе, собирая доход в свою пользу.

2 Брянцев И. И. Холдинги в системе государственно-частного партнерства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 6 (107). С. 115.

13

Объектом концессионного соглашения не могут являться объекты исключительных прав (такие как природные ресурсы).

Всоответствии с п. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 г.

№115-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) «О концессионных соглашениях»: концессионным соглашением является договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям субъектов концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из настоящего Федерального закона или существа концессионного соглашения; по концессионному соглашению один субъект (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать объективной стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности3.

К первоочередным объектам концессионного соглашения относятся социально значимые объекты, которые нельзя приватизировать, такие как железные дороги, аэродромы, объекты ЖКХ и другие инфраструктурные сооружения. Также к объектам концессионного соглашения могут быть отнесены объекты в сфере образования, спорта, культуры, здравоохранения, системы общественного транспорта.

Впервые концессии начали использоваться в Российской Империи в 1850-х гг. при строительстве железнодорожной инфраструктуры. На том этапе исторического развития Россия имела острую необходимость в постройке железнодорожного сообщения, но не располагала необходимыми финансовыми средствами для претворения в жизнь столь масштабного железнодорожного строительства. Концессии помогли ей преодолеть эту необходимость.

3 Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) «О концессионных соглашениях». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572.

14

Железнодорожная концессия в тот временной момент часто именовалась договором, так как в ней имелись пункты, устанавливающие и регулирующие отношения концессионера к казне. Так как право собственности на железные дороги сохранялось за государством, а сама концессия выдавалась с учетом выгоды концессионера, т.е. являлась определенной привилегией, получаемой от государства. Часто представляла собой естественную монополию, из-за фактически невозможной прокладки более чем одной железнодорожной колеи для пунктов, имеющих уже соединение рельсовым сообщением.

Впроцессе работы над концессионными соглашениями, инвесторы выдвигали предложения о различных схемах финансирования. В качестве финансовой базы использовались средства российско-германо-английского акционерного общества, размещавшего свои акции на английских биржах, а облигации на германских. Предприятие явило эффективный результат, эксплуатация проекта в большей мере превышала ожидаемую доходность4.

Вследующий раз, к использованию концессионных соглашений вернулись в Советской России в начале 1920-х гг. Основной задачей, в тот исторический момент, было срочное преодоление экономического коллапса, который распространился на все отрасли народного хозяйства, за период более чем

в6 лет войн — Первой Мировой и последовавшей за ней Гражданской, а также политики «военного коммунизма». Была провозглашена новая экономическая политики (нэп).

Таким образом, при помощи концессионного договора планировалось достижение двух основных целей:

1) улучшение положения рабочего класса как социальной составляющей концессии;

2) увеличение качества производительности труда, прогресса в техническом перевооружении производства, т.е. проведения технической модернизации.

В1921 г. Совнарком определил идеи и принципы концессионного договора. Принципы концессионного договора выражали права и обязанности концессионера. Концессионер имел право разрабатывать и определять регламент по труду, включающему нормы производительности труда и возможность их пересмотра, определение численности рабочих, размер и форма денежного вознаграждения — советские деньги, иностранная валюта или особые боны.

4Шапиро Н. А., Горячий С. А. Государство и рынок: концессии как форма взаимодействия // Экономика

иэкологический менеджмент. СПб., 2012. С. 433.

15

В обязанности концессионера входило:

-повышение положения занятых на концессионерских предприятиях рабочих до средней заграничной нормы,

-снабжение их всем необходимым для нормальной жизнедеятельности по ценам, не превышающим себестоимости,

-соблюдение советского законодательства в части условий труда, сроков оплаты и соглашений с профсоюзами,

-строгое и точное соблюдение научно-технического законодательства заграничного и советского.

После отказа советского правительства от политики нэпа программы концессионных соглашений были прекращены, хотя с 1922 г. по 1927 г. Советское правительство получало тысячами предложения о концессиях5.

Необходимость привлечения средств из частного капитала для реализации крупных общественно-значимых проектов и модернизации экономики с использованием иностранного капитала вновь встала перед правительством Российской Федерации после распада СССР в 1991 г. Уже в начале 1990-х гг. появились работы, в которых рассматривалась необходимость возвращения политики концессий, как наиболее простое и исторически проверенное решение поставленных задач.

В современном понимании партнерство государства и частного сектора в хозяйственной сфере или государственно-частное партнерство (ГЧП) рассматривается как институциональный и организационный союз между государством

ичастным бизнесом для реализации масштабных, национальных и международных, общественно-значимых проектов в широком спектре деятельности.

В качестве основных видов ГЧК можно выделить следующие:

-поставка продукции для государственных нужд, гражданские контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг;

-контракты технической помощи;

-субконтракты;

-контракты на управление;

-лизинг;

-концессии и партнерства типа «строительство — управление — передача» (СУП);

-партнерства типа «строительство — управление — владение» (СУВ);

5 Шапиро Н. А., Горячий С. А. Указ. соч. С. 434.

16

- совместные предприятия, создаваемые государством в доле с частным капиталом.

Втеории концессионных соглашений важно различать понятия «концессия» и «договора аренды» (или «лизинга», как частного случая договора аренды), а также «соглашение о разделе продукции».

Вмеждународной практике выделяют такие типы концессионных со-

глашений:

1. BOT (Build — Operate — Transfer) — «Строительство — управление — передача». Концессионер выступает в роли эксплуататора и осуществляет строительство (как правило, по праву собственности) на протяжении установленного периода, по его завершению объект концессионного соглашения возвращается государству.

2. BTO (Build — Transfer — Operate) — «Строительство — передача — управление». Концессионер производит строительство объекта, который передается концеденту (государству) в собственность по окончанию времени строительства, после этого его передают в эксплуатацию концессионера.

3. ВОО (Build — Own — Operate) — «Строительство — владение — управление». Концессионер строит объект и проводит последующую эксплуатацию, владея им по праву собственности, его срок действия не ограничен.

4. ВООТ (Build — Own — Operate — Transfer) — «Строительство — вла-

дение — управление — передача» — пользование и владение уже построенным объектом на праве частной собственности производится в течение указанного в концессионном соглашении срока, по завершении срока владения объектом он становится собственностью государства.

5. BBO (Buy — Build — Operate) — «Покупка — строительство — управление» — форма продажи, включающая в себя расширение или восстановление уже существующего объекта. Государство продает частному сектору объект, который делает производит необходимые мероприятия по усовершенствованию для наиболее эффективного управления.

Всоответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 606) по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. То есть ответственность за модернизацию

иразвитие арендуемых основных фондов целиком лежит на собственнике данных фондов и не переходит к арендатору, который отвечает только за эксплуатацию и содержание, это и является главным отличием от концессии.

17

По определению ст. 623 ГК РФ, произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества, являются его собственностью. В случае если произведенные арендатором улучшения, являются неотделимыми без вреда для имущества, арендатор имеет право на возмещение стоимости этих улучшений. Если арендатор произвел улучшения без согласия арендодателя, то стоимость улучшений возмещению не подлежит.

Лизинг (или финансовая аренда) — представляет собой аренду различных технических средств и сооружений производственного предназначения. Понятие лизинга определено ст. 665 ГК РФ, согласно которой «по договору финансовой аренды (лизинга) арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца

ипредоставить арендатору это имущество за плату во временное владение

ипользование для предпринимательских целей». Лизинг, по сути, остается договором имущественного найма, и, ни при каких условиях не может являться концессионным соглашением.

Соглашение о разделе продукции (СРП) можно считать еще одной формой ГЧП, имеющей определенные сходства с концессионным договором, в настоящее время эти две формы имеют ряд принципиальнейших отличий.

СРП и концессии имеют разные сферы применения: соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск6.

Таким образом, интересы государства, при заключении концессионного соглашения состоят в том, что это: перекладываются расходы по инвестициям

иконтенту собственности на частный сектор для увеличения его эффективности; государство заполняет бюджет вследствие получения льготных платежей

иудаляет из себя финансирование государственных объектов; решает социаль- но-экономические проблемы. ГЧП на основе концессионного соглашения, как эффективная форма управления государственным ресурсом играет большую роль в индустриальном и экономическом развитии Российской Федерации.

6 Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ (ред. от 08.12.2020 г.) «О соглашениях о разделе продукции». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8816.

18

2.СФЕРЫ ПРИМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО

ИМУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Спринятием Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государ- ственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»7 впервые законодательное оформление получил институт муниципально-частного партнерства как перспективный инструмент экономической деятельности муниципалитетов.

Закон рассматривает этот институт как юридически оформленное соглашением на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество государственного (в данном случае это муниципальное образование) и частного партнеров в целях привлечения в экономику муниципалитетов частных инвестиций, обеспечения органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества для решения вопросов местного значения.

Основное отличие муниципально-частного партнерства от государствен- но-частного партнерства заключается в масштабе проектов. Как правило, государство участвует в реализации крупных проектов государственно-частного партнерства с целью развития отдельных отраслей народного хозяйства или регионов. Муниципалитеты, решая вопросы местного значения, реализуют менее масштабные проекты, а иногда и совсем небольшие. Эти различия не изменяют принципов подготовки и реализации проектов, но определяют выбор тех или иных форм и моделей.

Вместе с тем при разработке и осуществлении проектов и договоров МЧП также в комплексе применяются положения гражданского законодательства, законодательные акты, регулирующие хозяйственные отношения и участие публичных органов в хозяйственных отношениях, бюджетно-налоговое законодательство и отраслевые законодательные акты.

Однако положениями Федерального закона о ГЧП и МЧП четко не определены организационно-правовые формы государственно-частного партнерства. Вместе с тем к таковым можно отнести следующие правовые формы из числа использующихся отечественным позитивным правом:

7 Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660.

19

1)концессии;

2)государственно-частное партнерство на основе отношений аренды имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе «аренды с инвестиционной составляющей»8;

3)инвестиционные договоры (соглашения);

4)участие в капитале;

5)смешанные формы.

Первые три формы МЧП в указанном перечне в настоящее время являются наиболее распространенными.

В целом законодательное обеспечение данного вида государственночастного партнерства способствует повышению эффективности сотрудничества муниципалитета и частных инвесторов. Вместе с тем конкретные результаты в большей степени зависят от усилий и профессионализма конкретных должностных лиц органов местного самоуправления, комплексных особенностей регионов (например, в отдаленных и труднодоступных местностях Магаданской области, Чукотского автономного округа внедрение механизмов МЧП пока затруднительно, в отличие от европейской части страны, Урала и юга Сибири). Большую роль в развитии МЧП играет сложившаяся отраслевая структура применения данного института.

Так, наибольшее распространение проекты МЧП имеют в следующих отраслях:

-социальная сфера и инфраструктуры (как реконструкция социальных объектов, так и капитальное строительство новых объектов);

-образование (строительство новых либо реконструкция уже построенных детских садов, школ, центров отдыха и досуга и т.д.);

-здравоохранение (например, создание современного медицинского цен-

тра путем реконструкции муниципального объекта на условиях концессии

вг. Череповце);

-ЖКХ (организация водоснабжения и водоотведения и др.);

-физическая культура, спорт и туризм (например: долгосрочная концессия в отношении стадиона «Спортакадемия» в г. Стерлитамаке, Башкортостан; концессионное соглашение по капитальному строительству Ледового дворца

вг. Омске; концессионное соглашение о строительстве и реконструкции туристического комплекса «Даймонд парк», г. Якутск);

8 Голиков Г. Г. Государственно-частное партнерство в системе управления жилищно-коммунальным комплексом // ЖКХ. Публикации, выступления, интервью. Белгород, 2017. С. 93.

20