Водное, земельное и экологическое право. Учебно-практическое пособие для студентов бакалавриата направления 20.03.02 - Природообустройство и водопольз
.pdfэкспертной комиссии по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов;
–организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду;
–предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы;
–направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы, информацию о заключении государственной экологической экспертизы;
–предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.
Территориальные органы Госкомэкологии РФ обязаны
своевременно информировать органы прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
Ближе всех к населению находятся органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут:
–делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседания экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
–организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
–организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;
61
–информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения
государственной экологической экспертизы.
Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения экологической экспертизы.
Обязанности и права участников экспертизы и их ответственность В обязанности заказчиков документации, подлежащей
экологической экспертизе, входят:
оплата проведения государственной экологической экспертизы;
–передача государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы;
–осуществление намечаемой деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Не следует смешивать государственную и общественную
экологическую экспертизы с иными смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т. п., имеющими нередко те же цели, но не обеспечиваемыми соответствующими нормами права.
К теме имеют отношение следующие положения о порядке проведения экологической экспертизы и правах и обязанностях ее участников:
–эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключения общественной экспертизы, а также поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам экспортируемой деятельности; имеет право заявлять о необходимости представления заказчиком на экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной
62
оценки объектов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы;
–заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии;
–утверждение заключения экспертной комиссии специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы означает подтверждение последним
соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и законов ее субъектов.
Законом РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. предусматривается обязанность государства гарантировать экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды.
Ответственность в области экологической экспертизы Согласно ст. 84 Закона РФ от 19 декабря 1991 г., должностные лица
и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также в предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений, в несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке (граждане – до десятикратного размера минимальной заработной платы, должностные лица – до двадцатикратного размера минимальной заработной платы, юридические лица – до 500 тыс. руб.).
Законом РФ об экологической экспертизе от 23 ноября . 1995 г. предусматривается большое количество новелл, обеспечивающих участие общественности в организации и проведении экологической экспертизы, защиту прав граждан. Значительное внимание уделяется ответственности за нарушения законодательства как одному из средств гарантий прав граждан на участие в экологической экспертизе, на надлежащую окружающую среду.
63
Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц (с 30 ноября 1995 г. – дня опубликования Закона об экологической экспертизе в "Российской газете") считаются фальсификация материалов, сведений
иданных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы
иэкспертных комиссий признаются необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспортируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.
Руководители и члены экспертной комиссии несут ответственность за фальсификацию выводов заключения экологической экспертизы, за сокрытие от органов государственной экологической экспертизы или от общественного объединения, организующих проведение экологической экспертизы, сведений, отражающих заинтересованность в результатах экспертизы: так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика; гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними; представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.
Нарушениями законодательства должностными лицами государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления считаются выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными
64
объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты проведения экологической экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.
Гражданско-правовая, материальная, административная и уголовная ответственность за указанные виды правонарушений наступает соответственно на основании гражданского, трудового законодательства, КоАП РСФСР, УК РФ. Законодательством Российской Федерации и ее субъектов могут быть установлены иные виды нарушений законодательства об экологической экспертизе.
1.12. Экологический контроль
Важным звеном организационно-правового механизма охраны окружающей среды является экологический контроль. В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.
Выполнение этих целей предполагает экологический мониторинг, государственный, общественный и производственный контроль, каждый из которых имеет свои, специфические функции и адекватные им средства их реализации.
Экологический мониторинг
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнений атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир. Задачей экологического мониторинга является обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.
Правовую основу экологического мониторинга представляет постановление Правительства РФ "О создании единой государственной системы экологического мониторинга" от 24 ноября 1993 г.Правительством РФ 6 октября 1994 г. утверждено Положение о санитарно-гигиеническом мониторинге. Функции мониторинга
65
возлагаются на Госкомэкологии, МПР, Росгидромет, Госсанэпиднадзор, Госкомзем, Рослесхоз и другие, специально уполномоченные государственные органы.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды организует мониторинг состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, координирует развитие и функционирование ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей среды, ведет государственный фонд данных о загрязнении окружающей среды.
Экологический мониторинг включает наблюдение не только за всей биосферой, но и за отдельными ее компонентами – землей, лесом и т. д. Например, мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеохимическими показателями их состояния; сбор, передача и обработка полученной информации осуществляются в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения эффективности водоохранных мероприятий.
Государственный контроль
Со стороны государства экологический контроль осуществляется представительными и исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды.
Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке:
посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей (для посещения или осмотра объектов, составляющих государственную тайну, необходим оформленный в соответствии с законом допуск к этим объектам);
проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств и средств их контроля, контролировать соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства (надо иметь в виду запрещение законом ввода в эксплуатацию предприятий, не обеспеченных
66
сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ);
назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за выполнением ее заключения (изучение экспертизы составляет отдельную тему; важна возможность государственного контроля проверять и оценивать степень реализации ее заключения: тем самым обеспечивается замкнутый механизм экспертирования, являющегося частью организационно-правового механизма охраны окружающей среды);
требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов (ст. 84 Закона.РФ об охране окружающей природной среды предусматривается административная ответственность за неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль, в виде штрафа до двадцатикратного размера минимальной заработной платы);
привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной ответственности, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями природоохранного законодательства (согласно ст. 1659 КоАП РСФСР невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами или гражданами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции, влечет штраф от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда);
принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека (это полномочие в условиях экономического и экологического кризиса не стоит абсолютизировать: остановка производства наносит ощутимый вред интересам граждан, работающих на нем; кроме того, смежные отрасли и население, не дополучая нужную продукцию, терпят неудобство, урон, убытки; не случайно сотни попыток останавливать предприятия встречают сопротивление работающих на них и
67
окрестного населения; норма применяется в настоящее время в исключительных случаях).
Правовые основы и последствия государственного контроля
В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы. В утвержденных Правительством РФ положениях о специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей среды, о других министерствах, государственных комитетах и ведомствах предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий экологический контроль.
Правительством РФ 17 июля 1995 г. принято постановление "О должностных лицах Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль". В Госкомэкологии применяются правила осуществления государственного экологического контроля, в которых конкретизируются обязанности, права и ответственность государственных инспекторов по охране природы, меры по устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, порядок оформления документации.
Правовой основой указанной деятельности являются также Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г., Положение о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г.
На основании указанных и иных актов Правительства принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного экологического контроля. Принятые в ходе его решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, к которым они адресованы. Решения органов экологического контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд. На основании решений, принятых в законном порядке, и в соответствии с предоставленной ими компетенцией
68
банковские учреждения – как государственные, так и негосударственные – должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного экологического контроля.
Общественный контроль В условиях провозглашения демократического правового
государства и формирования гражданского общества возрастает значение общественного контроля за охраной окружающей среды. И это естественно: граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем ее состоянии; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области окружающей среды.
Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля. Порядок общественного контроля регулируется Законом РФ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.
Так, по Федеральному закону "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.
В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и реализуется методика общественного экологического контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", к одной из задач которой относится координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.
Не являясь государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями (что рассмотрено § 2 темы V). Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.
69
Граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны окружающей среды, участвовать в проверках и иных формах осуществления экологического контроля, пикетах и т. д. В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и
поддержание экологического правопорядка.
Производственный контроль
Этот контроль должен осуществляться экологической службой предприятия, учреждения, организации. Он ставит своей целью проверку соблюдения нормативов качества окружающей среды, выполнения требований экологического законодательства, планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды. Этот производственный или внутриведомственный контроль организуется собственником, владельцем предприятия и не во всем должен подвергаться законодательному регулированию.
Предприятие отвечает перед обществом за состояние окружающей среды, за выполнение требований экологического законодательства, за соблюдение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Как выполнит предприятие свой экологический долг перед обществом – это прежде всего проблема самого предприятия и его владельцев: они могут возлагать обязанности по охране окружающей среды на отдельных должностных лиц предприятия, создавать специальную службу или лабораторию по охране среды, устанавливать систему поощрений и наказаний в области охраны среды, принимать иные меры контроля и воздействия для обеспечения требуемого экологического поведения.
Известны случаи принятия положений о премировании и депремировании работников за соответствующее выполнение или невыполнение своих производственных экологических обязанностей, об осуществлении внутризаводского экологического контроля. Особенно это важно для ресурсо-потребляющих организаций, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, подвергаемых регулярным государственным проверкам, выявляющим серьезные экологические правонарушения.
Для профилактики этих правонарушений на предприятиях принимаются планы и программы, направленные на снижение загрязнений: проверка выполнения этих мероприятий является важной
70