Актуальные проблемы становления гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

прямо и опосредованно влиять на организацию и порядок совместного обитания19.

Осуществление местного самоуправления обеспечивает благоприятные условия для диалога культур и диалога конфессий, создает базу для становления и развития подлинного гражданского согласия как неотъемлемого условия формирования гражданского общества.

Реализуя свободу выбора и самоорганизации, местное самоуправление берет на себя только те полномочия, с помощью которых прозрачно и справедливо может регулировать жизненно важные вопросы общественного порядка, пользование общественной собственностью. Если аппарат местного самоуправления замыкает контроль ресурсов на себя, демонстрирует закрытость и «особые» интересы, тогда население воспринимает самоуправление как формальную инстанцию власти, которая мало чем отличается от власти центра. Наступает безразличие, самоуправление деградирует. Обретая свою противоположность, оно становится для людей чужим.

Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским ученым-историком Алексисом Токвилем, немецкими учеными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцем Штейном, Паулем Лабандом и др.

Если в соответствии с государственной теорией самоуправления местное самоуправление — одна из форм организации государственного управления, то общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Именно здесь заложены основания для включения органов местного самоуправления в состав гражданского общества.

В научной литературе некоторые авторы считают, что в странах традиционной демократии государство строилось путем передачи полномочий от органов местного самоуправления к государственным органам власти и управления. В России же государственность строилась сверху вниз, поэтому органы местного са-

19 Кальной И. И. Местное самоуправление в структуре коммуникативных отношений // Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии. СПб., 2005. С. 128—130.

71

моуправления никогда не обладали необходимыми полномочиями и ресурсами. Утверждается даже, что в России нет необходимых демократических традиций самоуправления.

Поскольку становление российской государственности тесно связано с развитием местного самоуправления, поиск элементов самоуправления как части гражданского общества, видимо, бесперспективен. Вплоть до второй половины XIX века местное самоуправление было действительно формой организации государственного управления.

Так, до XV века в Новгороде сохранялся такой орган, как вече, при большой социальной роли общины (вервь, мир). В Московии на местах правили наместники и волостели, но в посадах и волостях выбирали старост и сотских. В Судебнике 1497 года упоминаются «старосты», «лутчие люди».

При Иване IV в ходе губной реформы уголовные дела были переданы выборным губным старостам и их помощникам, целовальникам. Губные старосты выбирались из дворян, целовальники — из тяглого населения.

Но со второй половины XVI века мирской выбор становится принудительной повинностью, выборная служба приобретает характер государственной. А после Смуты органы местного самоуправления вытесняются приказно-воеводской администрацией.

Петр I пытался внедрить общественные начала в управлении городами. В Москве и по городам учреждались «бурмистрские избы», в которые входили выборные от купцов, мануфактурщиков, от сотен и слобод. В 1720 году избы заменили магистратами, но после смерти Петра они вошли в подчинение местной администрации.

В ходе реформ просвещенного абсолютизма расширяется городское самоуправление, делается попытка отделить суд от местной администрации, развивается дворянское самоуправление. Дворянские собрания осуществляли функции местного самоуправления, дополняя государственное губернское управление.

Таким образом, элементы общественного самоуправления существовали даже в условиях абсолютизма, но тогда оно носило сословный характер.

Только вхождение в начальный период индустриального общества во второй половине XIX века создало условия для общественного самоуправления и зарождения первых элементов гражданского общества. К 1863 году было выработано «Положение о

72

губернских и уездных земских учреждениях», по которому земские учреждения (уездные и губернские управы) избирались на три года гласными земских собраний.

Земские учреждения содержались на земские сборы с населения. В ведение земств отдавались ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, строительство и содержание местных приютов, путей сообщения, больниц и др.

Важнейшие решения земств требовали официальных санкций губернатора, при этом министерство внутренних дел и его чиновники на местах могли приостанавливать любое решение земских собраний.

Городская реформа проводилась на основе «Городового положения», которое было утверждено Александром II в июне 1870 года Городские думы выбирались на четыре года. Дума выбирала свой постоянно действующий исполнительный орган — городскую управу. Городской голова являлся одновременно представителем думы и управы. Городская дума подчинялась непосредственно сенату, однако губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы и законностью ее постановлений.

ВСанкт-Петербурге первые выборы в городскую думу прошли в конце 1872 — начале 1873 года. Высокий имущественный ценз привел к тому, что избирательная активность петербуржцев была невелика — 7,6%.

Представляются интересными попытки Временного правительства наладить работу местных органов самоуправления. Выборы в них стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Активным избирательным правом наделялись российские граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие 20 лет.

Компетенция земских органов значительно расширилась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создание биржи труда и общественных мастерских, оказание юридической помощи, а также поиски путей повышения уровня жизни.

Думы и управы городов формировались по сходным принципам.

Вто же время стихийно формировались новые структуры: фабрично-заводские комитеты, полковые и домовые комитеты и др. Фабрично-заводские комитеты осуществляли местную власть на предприятиях и в рабочих слободах, создавали отряды Крас-

73

ной гвардии для поддержания порядка. Полковые комитеты практически руководили гарнизонной жизнью и контролировали деятельность командиров. Домовые комитеты объединяли жильцов дома или улицы для управления коммунальным хозяйством и охраны от грабителей.

На уровне районов крупных городов или небольших населенных пунктов эти органы самоуправления делегировали своих представителей в Советы солдатских и рабочих депутатов.

По сути, на уровне местного самоуправления в период между февралем и октябрем 1917 г. возникло даже не двоевластие, а многовластие. В масштабах страны это могло привести к хаосу и беспорядкам.

После Октябрьской революции 1917 г. в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось.

Санкт-Петербургская городская дума была распущена Декретом Совнаркома от 17 ноября 1917 г.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х— начале 1990-х годов. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» 1990 года и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 года сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы была проведена и реформа местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление и его самостоятельность. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 1997 и 2000 годах к нему принимались поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был

74

принят 6 октября 2003 года. Этот Закон положил начало муниципальной реформе и открыл новый этап в развитии правовых основ одного из важнейших институтов гражданского общества.

ЛИТЕРАТУРА

1.Всеобщая декларация прав человека 1948 г.

2.Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.

3.Конституция Российской Федерации.

4.Трудовой кодекс Российской Федерации.

5.О благотворительной деятельности и благотворительных организациях : федер. закон Рос. Федерации от 11 авг. 1995 г. № 135-ФЗ с изм. и доп.

6.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций : федер. закон Рос. Федерации от 5 апр. 2010 г. № 40-ФЗ.

7.О государственной поддержке молодежи и детских общественных объединений : федер. закон Рос. Федерации от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ с изм. и доп.

8.О государственной тайне : закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 с изм. и доп.

9.О некоммерческих организациях : федер. закон Рос. Федерации от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ с изм. и доп.

10.О политических партиях : федер. закон Рос. Федерации от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ с изм. и доп.

11.О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации : федер. закон Рос. Федерации от 13 янв. 1995 г. № 7-ФЗ

сизм. и доп.

12.О прокуратуре Российской Федерации : закон Рос Федерации от 17 янв. 1992 г. № 2202-1, в ред. федер. закона от 17 нояб. 1995 г. № 168-ФЗ с изм. и доп.

13.О противодействии экстремистской деятельности : федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ с изм. и доп.

75

14.О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности : федер. закон Рос. Федерации от 12 янв. 1996 г.

№10-ФЗ с изм. и доп.

15.О саморегулируемых организациях : федер. закон Рос. Федерации от 1 дек. 2007 г. № 315-ФЗ с изм. и доп.

16.О свободе совести и о религиозных объединениях : федер. закон Рос. Федерации от 26 сент. 1997 г. № 125-ФЗ с изм. и доп.

17.О средствах массовой информации : закон Рос. Федерации от 27 дек. 1991 г. № 2124-1 с изм. и доп.

18.О чрезвычайном положении : федер. конституц. закон Рос. Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ с изм. и доп.

19.Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2006 г.

№149-ФЗ с изм. и доп.

20.Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер. закон Рос. Федерации от 9 февр. 2009 г. № 8-ФЗ с изм. и доп.

21.Об общественных объединениях : федер. закон Рос. Федерации от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ с изм. и доп.

22.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ с изм. и доп.

23.Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ с изм. и доп.

24.Концепция воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации : утв. приказом Генерального прокурора Рос. Федерации от 17 марта 2010 г. № 114 с изм.

25.О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации : приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 23 окт. 2009 г. № 341 с изм.

26.О работе прокурора по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению [форма статистического отчета; инструкция по его составлению] :

76

приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 7 июня 2010 г.

№246.

27.Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов : приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 28 дек. 2009 г. № 400 с изм.

28.Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению : приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 10 сент. 2008 г. № 182 с изм.

29.Перечень сведений конфиденциального характера : утв.

указом Президента Рос. Федерации от 6 марта 1997 г.

№188 с изм.

30.Андрианов, М. С. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации : науч.-практические рекомендации / М. С. Андрианов, Е. А. Забелина ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — Москва : АГП РФ, 2011. — 60 с.

31.Бессарабов, В. Г. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в сфере соблюдения прав и

свобод человека и гражданина : метод. пособие / В. Г. Бессарабов, В. М. Захарчук, М. В. Маматов ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — Москва : АГП РФ,

2010. — 88 с.

32.Бессарабов, В. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях : пособие / В. Г. Бессарабов, И. С. Викторов, М. В. Маматов ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — Москва : АГП РФ, 2010. — 60 с.

33.Будай, С. Н. Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества : пособие / С. Н. Будай, Т. Е. Чернышова, В. В. Артемов ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — Москва : АГП РФ,

2010. — 84 с.

34.Будай, С. Н. Организация работы прокурора по взаимодействию с институтами гражданского общества : метод. материалы

ксеминару / С. Н. Будай ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — Москва : АГП РФ, 2011. — 20 с.

77

35.Гражданское общество в его практическом измерении : материалы науч.- практической конф., 27 июня 2001 года / под ред. И. Н. Лопушанского. — Санкт-Петербург : С.-Петерб. юрид. ин-т Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, 2001. — 84 с.

36.Гражданское общество в эпоху тотальной глобализации / науч. ред. И. И. Кальной, А. В. Горбань. — Симферополь : ИТ «АРИАЛ», 2011. — 648 с.

37.Гражданское общество: истоки и современность / науч. ред. И. И. Кальной, И. Н. Лопушанский. — 3-е изд., перераб. и доп. — Санкт-Петербург : Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. — 492 с.

38.Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации : материалы науч.-практической конф. Санкт-Петербург, 30 ноября 2005 года: тезисы выступлений. — Санкт-Петербург : С.-Петерб. юрид. ин-т Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, 2006. — 244 с.

39.Кин, Дж. Демократия и гражданское общество / Дж. Кин.

—Москва : Прогресс-Традиция, 2001. — 400 с.

40.Коэн, Дж. Л. Гражданское общество и политическая теория / Дж. Коэн, Э. Арато. — Москва : Весь Мир, 2003. — 784 с.

41.Малый, Д. А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации / Д. А. Малый. — Санкт-Петербург : Юридический центр Пресс, 2003. — 431 с.

42.Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии коррупции. Научно-практическая конференция, Санкт-Петербург, 23 мая 2008 года : материалы конференции / под общ. ред. Н. П. Дудина ; [отв. ред. В. В. Колесников]. — Санкт-Петербург : С.-Петерб. юрид. ин-т (филиал) Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. — 164 с.

43.Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии. Международная научнопрактическая конференция, 1—2 февраля 2005 года : тезисы выступлений. Санкт-Петербург : С.-Петерб. юрид. ин-т Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, 2005. — 184 с.

78

УЧЕБНОЕ ИЗДАНИЕ

Наталья Михайловна ИВАНОВА, кандидат исторических наук, доцент

Вадим Вячеславович КОЛЕСНИКОВ, доктор экономических наук, профессор

Людмила Петровна КРАСОВСКАЯ, кандидат юридических наук, доцент

Вениамин Владимирович ЛАВРОВ, кандидат исторических наук

Игорь Николаевич ЛОПУШАНСКИЙ, кандидат исторических наук, доцент

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Редакторы Н. Я. Ёлкина, О. Е. Тимощук Компьютерная верстка Т. И. Павловой, О. А. Хропиной

Подписано в печать 03.10.2012 г. Бум. тип. № 1. Гарнитура “Times New Roman Cyr”. Печ. л. 5,0.

Уч.-изд. л. 5,0. Тираж 500 экз. (1-й завод 1—80). Заказ 2058.

Редакционно-издательская лаборатория Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ

Отпечатано в Санкт-Петербургском юридическом институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры РФ

191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 44

80