Актуальные проблемы становления гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

ституционного Суда Российской Федерации. Так, Конституционным Судом были высказаны две правовые позиции (Постановления от 15 декабря 2004 г. № 18-П и от 1 февраля 2005 г. № 1-П): Конституция Российской Федерации не допускает создания политических партий по национальному и религиозному принципу; могут создаваться партии только федерального уровня.

Необходимость обеспечения конституционного правопорядка

иуважения духовных интересов всех членов общества обусловливает установление конституционным законодательством некоторых ограничений способов реализации идеологической свободы. Эти ограничения определяются нормами Конституции Российской Федерации: ч. 2 ст. 13 исключает возможность объявления какой либо идеологии в качестве государственной или обязательной; ч. 5 ст. 13 устанавливает ограничения на идеологический плюрализм общественных объединений; ч. 2 ст. 29 — применительно к свободе волеизъявления. В части 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации сказано, что запрещается создание

идеятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Очевидно, что такие конституционные положения могут действовать в полной мере лишь в совокупности с нормами текущего законодательства, устанавливающими конкретные виды и меры ответственности.

Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ унифицировал круг оснований для ограничения права на идеологический плюрализм применительно ко всем формам и способам его реализации, а также в отношении всякого индивидуального и коллективного субъекта. В статье 1 данного Закона такие основания охватываются понятием «экстремистская деятельность», и их перечень существенно расширен по сравнению с ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации. Это послужило поводом для дискуссий в науке конституционного права.

Демократия немыслима без местного самоуправления, которое составляет часть гражданского общества. Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, а также гарантии со

51

стороны государства признания местного самоуправления в качестве органов публичной власти, не входящих в систему органов государственной власти. Глава 8 Конституции Российской Федерации посвящена основам местного самоуправления в Российской Федерации (ст.ст. 130—133).

Ведущее место конституции среди других источников права обеспечивают ее юридические свойства. Конституция Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 15, имеет высшую юридическую силу. Все другие нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Вместе с тем Конституция Российской Федерации является органичной частью системы нормативных актов Российской Федерации, это не надзаконный акт, а основной закон государства и общества.

В Конституции Российской Федерации устанавливаются наименования нормативных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия и опубликования.

Верховенство Конституции Российской Федерации проявляется в том, что, являясь базой текущего законодательства, она обладает всеми качествами нормативного акта прямого действия. Об этом свойстве Конституции забывают и нередко смотрят на нее как на правовую библию, с помощью которой надо молиться на словах, а не следовать ей в делах, так как она содержит набор благих идей, но не нормы непосредственного действия. Обеспечение прямого действия Конституции — одна из основных задач правоприменительных органов. При рассмотрении гражданских и уголовных дел суды должны руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» 31 октября 1995 г. № 8 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2007 г. № 5).

Одним из главных условий действенности Конституции является соответствие ее норм объективным законам развития регулируемых общественных отношений.

Будучи принятой народом — носителем суверенитета и единственным источником власти путем голосования на референдуме, Конституция приобретает учредительный характер. Ее предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными

52

для всех органов публичной власти, общественных объединений и граждан17.

Основные принципы общественного и государственного строя нашли отражение в положениях главы 1 Конституции Российской Федерации, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации. Все остальные положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 16 Конституции Российской Федерации).

В статье 2 Конституции Российской Федерации сформулирована одна из фундаментальных основ гражданского общества и конституционного строя России, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В таких терминах не определяется никакой другой правовой институт, входящий в основы конституционного строя.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. При этом предполагается, что все звенья государственного механизма наделены обязанностью защищать права и свободы человека. Весь правоохранительный механизм государства подчинен этой цели, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целью деятельности прокуратуры называется защита прав и свобод человека и гражданина, институтов гражданского общества.

Конституция Российской Федерации исключает возможность использования законодательства для изъятий конституционных прав и свобод. В части 2 ст. 55 Конституции закреплено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, какая необходима для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Федеральное законодательство, устанавливающее данные ограничения, не может выходить за их конституционный перечень. Кроме того, Конституцией преду-

17 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федера-

ции. М., 2002. С. 50.

53

смотрен перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах (ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации).

Глава 2 Конституции Российской Федерации посвящена основам правового статуса личности в Российской Федерации

(ст.ст. 17—64).

ВКонституции России 1993 года нет отдельной главы, посвященной гражданскому обществу. В этой связи возникает вопрос, может ли законодатель выйти за рамки Конституции или должен только конкретизировать и развивать ее положения. И если федеральным законом урегулирован вопрос, не упомянутый в Конституции, то не подрывается ли тем самым ее верховенство, ибо федеральный закон становится как бы ее дополнением? Законодатель в данном случае должен исходить из общих принципов конституционного строя и права, сформулированных в нормах Конституции.

Всилу федеративного устройства Российского государства Конституция Российской Федерации дополняется учредительными актами субъектов Российской Федерации, обладающими верховенством и высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Вреспубликах в составе Российской Федерации к учредительным актам относятся конституции, в других субъектах, являющихся территориальными образованиями, — уставы (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Конституции и уставы некоторых субъектов Российской Федерации дополнительно именуются основными законами.

Принятие части федеральных законов предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Например, основания ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации) подлежат регулированию федеральными законами.

Федеральные законы различаются по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому критерию федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Из интересующих нас к первой группе относятся Федеральные законы «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.

54

№80-ФЗ, «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.

№7-ФЗ, «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ.

Ко второй группе федеральных законов, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относятся законы об обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности (например, Федеральные законы «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ, «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.

№125-ФЗ).

Федеральные конституционные законы издаются по кругу вопросов, прямо предусмотренных в тексте Конституции Российской Федерации. Тем самым федеральные конституционные законы являются формой выражения государственной воли многонационального российского народа, высказанной на референдуме по принятию Конституции Российской Федерации в 1993 году. Федеральный конституционный закон служит одной из форм реализации конституционных норм, но не входит в понятие конституции.

Понятие «федеральный закон» употребляется в Конституции Российской Федерации (например, в ч. 2 ст. 4, п. «а» ст. 71, ч. 5 ст. 76, ст. 120) не только для обозначения конкретного вида закона (федеральный закон), но и как обобщающее понятие, охватывающее и федеральный конституционный закон. Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

В интересах становления гражданского общества необходимо принять федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании». Очевидно, что этот закон должен содержать положения, касающиеся участия институтов гражданского общества в формировании и деятельности этого важного государственного органа.

Вопросы, связанные с организацией и деятельностью институтов гражданского общества, регулируются также постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами министерств, например постановлением Правительства Российской

55

Федерации «Об экспертном совете при Правительстве Российской Федерации» от 26 июля 2012 г. № 774, приказом Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации» от 25 марта 2003 г. № 68.

В целом концептуальные положения Конституции Российской Федерации исходят из того, что государство, являясь политической организацией общества, должно иметь демократический правовой характер и призвано защищать институты гражданского общества.

8. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ДВИЖЕНИЯ, ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Главным элементом гражданского общества являются политические партии. Хотя понятие «партия» нередко применяется и для характеристики античного или феодального общества, современная наука склонна все же рассматривать зарождение партий в связи с развитием политических отношений в Новое время, когда в политическую жизнь стали включаться широкие социальные слои населения, получившие легальную возможность отстаивать свои политические и экономические интересы путем участия в регулярных выборах. Только тогда появляется необходимость в постоянной организации, которая изначально отражает интересы ограниченной социальной группы или класса, а с развитием демократических условий обращается за поддержкой к более широкой части электората.

Основными признаками партии, отличающими ее от политического клуба или движения, считаются: отражение в ее программе определенной идеологии или хотя бы конкретных представлений об экономической, политической и социальной ориентации; наличие организационной структуры (иногда отраженной в уставе партии), позволяющей судить о длительности существования объединения, его массовости и распространенности по всей территории государства (а в особых случаях — и о международном статусе, например Коммунистический Интернационал — Коминтерн рассматривал национальные компартии как свои секции); потребность в поддержке со стороны народа вплоть до членства или активного членства (активисты, функционеры) в

56

ней. Таким образом, партии — это организованные группы единомышленников, представляющие интересы части населения и стремящиеся к политической власти для их осуществления.

В современных условиях подавляющее большинство партий исключает возможность неконституционного насильственного захвата власти. Только выборы, мнение большинства избирателей могут привести партию к власти, поэтому возникает необходимость корректировки программ с целью привлечения большего числа избирателей и интеллектуальной гегемонии не только в «своем» социальном слое, но и в обществе в целом, в отказе от непопулярных сейчас радикальных методов воздействия на массы. Некоторые политические партии, отражая интересы небольшой социальной группы, не претендуют на полноту власти и видят свою роль в отстаивании требований этой группы в представительных органах и возможном участии в коалициях в качестве «дополнительной» партии.

Возникновение партий и движений обычно связано с попытками различных социальных групп реализовать путем завоевания политической власти свои особые интересы и господствующие в этих группах представления о перспективах развития общества и способах их достижения. Чаще всего инструментом реализации своих программ партии избирают государство, и типология партий связана с их взглядами на степень участия государства в жизни общества, в первую очередь в экономической сфере. Так, анархисты требуют уничтожения государства, коммунисты предполагают отмирание государства в перспективе, но его всевластие на данный момент, диктатуру одного класса во всех сферах жизни общества в переходный период. Либералы и консерваторы считают, что экономика в основном или полностью должна быть свободной от государственного вмешательства, социалисты в условиях различных форм собственности осуществляют перераспределение доходов государства с приоритетом социальной сферы.

Не следует полагаться на название партии — лидеры партий, именуемых свободными, либеральными, демократическими, народными, зачастую не отражают интересов народа или облекают их в такие формы и используют такие методы осуществления, которые носят явно провокационный, экстремистский характер. Расчет делается на неискушенность избирателей, довыборный характер обещаний всем и всего. Большое значение имеют условия той или иной страны: так, в многонациональной либо

57

двух-трехконфессиональной стране партии, имеющие в названии «национальная», «христианская», «исламская» действительно по своим интересам, отраженным в программах, могут противостоять части, а то и большинству общества. При наличии же однородного этноса, подавляющего большинства католиков, протестантов, мусульман и т. п. в составе населения такое название партии на практике мало о чем говорит.

Более определенно выражают свои взгляды националистические, левоэкстремистские и праворадикальные (в том числе фашистские) партии, что в стабильной политической и экономической ситуации не встречает поддержки населения — избирателей, но в условиях кризиса, перелома в жизни общества взгляды и стремления сравнительно небольшой группы могут составить основу иллюзий значительного большинства членов oбщeствa. Этот период может совпасть с предвыборной кампанией и выборами, но может вызвать и взрыв нетерпения, насилия. В том и в другом случае ожидание «сильной руки» воплощается в диктатуре лидера или группы над обществом, освобождающимся от заблуждений.

В отличие от политических партий различные общественные движения не обладают стройной организационной структурой, не имеют программ, охватывающих все стороны жизни общества. Они объединяются под определенными, представляющими общечеловеческие интересы лозунгами борьбы за мир, спасения цивилизации от преступного применения несовершенных технологий, защиты прав человека, национального самоопределения. Эти движения отличаются массовостью и пестротой социального состава в силу привлекательности объединяющей идеи и в ряде случаев становятся серьезными соперниками традиционных партий. Победа таких движений на выборах в нашей стране в 1989— 1990 годах носила националистический оттенок, в других странах на выборах частичного успеха добивались экологисты. Политическая роль социальных движений существенно возросла, но переоценивать ее не следует. Так, создание партий «зеленых» привело их к необходимости высказываться по гораздо более широкому кругу проблем, что обусловило быстрое уменьшение числа их приверженцев. Такая же ситуация складывается и в других движениях, конституирующихся в политические партии.

Партийные системы практически во всех странах постсоветского пространства страдают, по крайней мере, двумя недостат-

58

ками: ограничениями в свободе создания и функционирования партий и, соответственно, политической монополией правящей партии, а также, перефразируя классика, «детской болезнью» предпочтения принципиальной самоизоляции поиску объединяющих программ и лозунгов в оппозиционном демократическом лагере. Правящие партии часто являются по сути большими (иногда гигантскими) клиентелами (окружением вождя), объединяющими политиков, желающих реально участвовать в управлении государственными политическими и экономическими структурами, но руководствующихся различными побуждениями (от психологического «властного» синдрома до корыстных интересов, от получения привилегий до депутатского иммунитета и т. п.).

В перспективе возможны как минимум три варианта отношений партий и власти. Во-первых, это реализация программыидеала политической системы: когда создание и функционирование партий не ограничивается властью; когда уменьшение числа партий в политическом спектре связано не с произволом власти, а с прагматическими центростремительными тенденциями в самих партиях как составляющих гражданского общества, руководствующихся его принципами независимости и толерантности; когда «циркуляция элит» становится результатом конкуренции идей, а не политических технологий. Однако возможность приближения к идеалу в обществе возникает либо в неподходящий момент выхода из социально-политического кризиса, когда идеальные представления еще не выветрились из общественного сознания, а растущее разочарование происходящим институционализировалось в действенную оппозицию (такой вариант был возможен, но не реализовался на постсоветском пространстве), либо в условиях осознания конкурирующими элитами необходимости соблюдения баланса интересов в обществе.

Во-вторых, это дальнейшее вытеснение из политического пространства оппозиционных и малочисленных партий растущей партией власти — движение, обратное процессу демократического транзита. Растущая авторитарность лидеров в странах постсоветского пространства является необходимым и достаточным условием такого прогноза.

Наконец, это возвратно-поступательный процесс в духе античных представлений о чередовании форм власти, но с применением современных технологий. Менталитет нового поколения не сможет долго мириться с навязываемыми представлениями о

59

традиции «сильной руки», преимуществах государственной в основном экономики, искаженной демократии. Но чем завершится новый демократический транзит, будут ли установившиеся отношения государства и гражданского общества прогрессивны и стабильны, сегодня вряд ли можно сказать.

Политические движения во взаимоотношениях с властью внешне имеют меньше возможностей влияния. Эти отношения слабо структурированы по сравнению с отношениями партия— власть. Программы движений менее детально проработаны, размыты. Однако в кризисных для общества условиях, когда напряжение в массах нарастает, опираясь в основном на лозунги, понятные массам более, чем даже перспективная модель той или иной партии, движения быстро набирают силу. «Политический плюрализм», «возрождение национальной культуры», «национализм» и «сепаратизм» — лозунги, возникшие в условиях демократизации в советских республиках конца 1980-х годов, сделали политические движения такими мощными, что перед ними не устояли ни силы защиты режима, ни армия, ни 19-миллионная партия коммунистов. Конечно, следует учитывать, что линия раскола в условиях расширившегося информационного потока прошла и по этим властным структурам.

Подтверждение этому наблюдается и в событиях 2011— 2012 годов в ряде арабских стран с авторитарными режимами. И хотя мы сомневаемся в том, что за этим стоит: исламский ли фундаментализм (все-таки в этих странах преобладала власть светских структур при поддержке армии), социальные проблемы, стремление к демократизации, смена элит, геополитические интересы стран НАТО, а может быть и все вместе взятое, — нельзя не отметить ожесточенность части гражданского общества в столкновениях с властью за свои лозунги.

Кроме отмеченных движений, набирающих силу в периоды кризисов, в гражданском обществе распространены перманентные антивоенные (пацифистские) и антиядерные, экологические движения, получившие «подпитку» активности в связи с ситуацией, сложившейся в атомной энергетике Японии в 2011 г.; феминистские движения, которые от суфражистских лозунгов уравнения в избирательных правах женщин с мужчинами, оставшимися в основном в прошлом, и требований осуществления справедливой гендерной политики перешли к борьбе с насилием в семье и сексуальными притязаниями коллег по работе. Наиболее

60