Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом в XVIII – начале ХХ вв.. Учебное пособие

Министерство образования и науки Российской Федерации

Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет

М. В. ЗОЛОТАРЕВА

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ В XVIII – НАЧАЛЕ ХХ вв.

Учебное пособие

Санкт-Петербург

2015

1

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

УДК72.03:349.4442:351.824.1:[69+721.01]:353/354(47+57)"17–19"

Рецензенты: д-р архит., проф. Г. Е. Русанов (СПбГАСУ); канд. архит. Т. Ф. Жукова (ООО «Петроградская сторона»)

Золотарева, М. В.

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессомвXVIII– началеХХвв.:учеб. пособие/М.В. Золотарева;

СПбГАСУ. – СПб., 2015. – 38 с.

ISBN 978-5-9227-0534-9

Последовательнорассмотренпроцессстановленияиразвитияцентральных органов управления архитектурно-строительным процессом в XVIII – начале ХХ вв.

Предназначено для изучения курса истории архитектуры Российского государствавпериодXVIII–начала ХХвв.студентамиспециальности07.03.04 – градостроительство.

Библиогр.: 34 назв.

Рекомендовано Редакционно-издательским советом СПбГАСУ в качествеучебного пособия.

ISBN978-5-9227-0534-9

М. В. Золотарева, 2015 Санкт-Петербургский государственный

архитектурно-строительный университет, 2015

2

ВВЕДЕНИЕ

Архитектурно-строительная деятельность всегда была важнейшей структурной составляющей жизни любого государства и всегда подвергалась определенному регулированию. Но характер, масштабы и организация этого регулирования были различными и зависели от многих факторов. Россия не была в этом отношении исключением. Начиная с Петровского времени, ее система управления архитек- турно-строительнойдеятельностью,постоянноусложняясь,совершен- ствоваласьикначалуХХв. достигла высокогоуровнядейственности, несмотря на трудности, связанные с «разгулом» капиталистического предпринимательства. Последующий длительный период советской плановой экономики превратил систему контроля управления в тормоз на пути архитектурно-строительного прогресса. Возврат к частной собственности и свободе предпринимательства в России с необходимостью актуализирует сегодня отечественный опыт регулирования архитектурно-строительной деятельности. Это подтверждают многочисленные примеры так называемых «архитектурно-градострои- тельных ошибок», разнообразные конфликтные ситуации в этой сфере.

Управлениеархитектурно-строительнойдеятельностьюобуслов- лено многообразием составляющих ее аспектов, среди которых не только художественно-эстетические, но и политико-экономические, общественно-социальные, юридические и др. Естественно, процесс управления идет в русле правовой базы регулирования архитектурностроительной деятельности. Ее определяет комплекс правовых актов, связанных с деятельностью государственных органов различного уровня по вопросам архитектуры и строительства. (Эти документы определяли систему верховных и местных государственных органов, их полномочия в управлении архитектурно-строительной деятельностью.)

В данной работе рассматриваются центральные органы управления архитектурой и строительством. Анализ процессов развития центрального управления данной сферой, действенности этого управлениядаетполноценнуюкартинустроительнойипроектнойпрактики в России в рассматриваемый период XVIII – начало ХХ вв.

3

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

Раздел 1 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ

И РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА В ПЕРИОД С КОНЦА XVII в. ДО 1711 г.

Основой развития центральных органов власти в Московской Руси XVII в. становятся усложнение и бюрократизация их системы. Многочисленные приказы, появившиеся еще в XVI в., были базой для деятельности исполнительной власти в государстве. Их характеризовала неупорядоченность распределения компетенции между собой: соединение в одних и тех же приказах функций отраслевого управления и управления определенными территориями.

Поскольку оборона страны была в это время главной задачей государства, большинство центральных учреждений кроме прочих функций имело составляющую своей деятельности, связанную с решением стратегических задач. К ним относились строительство новых и ремонт существующих сооружений обороны, закладка горо- дов-крепостей, осуществление их заселения, снабжение рабочей силой, строительными материалами, продовольствием и т. п.

Одниприказы занималисьэтимивопросамивсилусвоеговоенного значения (Разрядный, Пушкарский), другие – ввиду того, что под их управлением состояли приграничные территориальные образования (Приказ Сибирский, Казанского дворца, Приказ Малыя России, Смоленский Приказ).

Все населенные пункты и земли России были приписаны к различным приказам, которые состояли («судом, управою и податями») в их ведении. Соответственно на этих территориях решались вопросы, касающиеся городского хозяйства, строительства и ремонта казенных сооружений, дорог и прочих сооружений, относящихся к ведению государства. В Иноземном приказе ведали «служивыми иноземцами», в том числе военными инженерами и специалистами строительного профиля. Нельзя не отметить Приказ Большого прихода, который отвечал за сбор налогов на территории государства, часть которых направлялась на строительство городов. Особняком стоял Каменныйприказ, являющийся по своейсути государственной подрядной организацией.

4

Раздел 1. Центральные органы власти и регулирование отношений...

Среди прочих приказов выделялся Приказ каменных дел, в ведении которого был практически исключительно строительный процесс в масштабах государства.

Приказ каменных дел, или Каменный приказ, был по существу государственной подрядной организацией. Его деятельность была направлена на обеспечение строительными материалами и рабочей силой строительства казенных объектов. Он осуществлял учет каменщиковикирпичныхделмастеров,заботилсяосвоевременномвызовеихспосадовкначалустроительногосезона.Веговедениибылаорганизацияпроизводства идоставка кместукирпича истроительного камня. Каменный приказ в период своей деятельности (1583–1700 гг.) осуществлял работы по сооружению каменных укреплений в Москве, Смоленске, Вязьме, Можайскеи другихгородах России. Он занимался также строительством гражданских зданий (гостиных дворов, зданий администрации городов и приказов) и церковно-монастыр- ских сооружений, ведал кирпичным производством и каменоломнями. На государственном уровне происходило и регулирование ценовой политики в области строительных материалов. Продаваемые на Каменных дворах казенные кирпич, белый камень, известь имели умеренные цены и не зависели от произвола поставщиков и рыноч-

ных цен [11, с. 22].

Приказ каменных дел действовал достаточно эффективно приблизительно до 70-хгг. XVII в. Однако уже приблизительно с 50-х гг. прежняясистемаорганизациикаменногоделасталадаватьсбои.Это было вызвано прежде всего развитием новых экономических условий на рынке ремесленного труда, когда наем артели рабочих становился более выгодным, чем сложная, дорогостоящая и не всегда оправдывающая себя доставка мастеров из посадов различных городов изатем отправкаобратно. В последнем случае невсегда можно было быть уверенным в достаточном количестве прибывающих рабочих требуемой квалификации, необходимой ответственности и дисциплине при проведении работ.

В конце 90-х гг. XVIIв. развернулись широкомасштабные работыпозакреплениюзавоеванныхюжныхрубежейРоссиивзонеАзовского побережья. Приказу каменных дел (в принудительном порядке) было предписано собрать необходимое количество рабочих строительных специальностей для строительства крепостей и иных

5

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

сооружений военного и гражданского характера. Приказ не мог мобилизовать большее число работников, чем значилось по старым записям. Например, в 1699 г. для строительства Таганрога потребовалась 1000 каменщиков и кирпичников [11, с. 24]. Невыполнимость этих требований была очевидна. Такое количество не могли дать ни области, расположенные близко к месту проведения работ, ни центральная часть страны, включая Москву.

Эти задачи были возложены на воевод близлежащих городов, которые и должны были обеспечить необходимое количество мастеров во вверенных им уездах. Можно сказать, что Каменный приказ стал промежуточной и ненужной организацией. Сложившаяся к концуXVIв.централизованнаясистемаказенногокаменногоикирпичногоделауже немогла решатьзадачи,возникшиевконце 90-х гг.XVIIв.

Однако история Каменного приказа на этом не закончилась. Претерпевая различные реорганизации, ведомство, обеспечивающее осуществление государственных подрядов, действовало практическидо1714г.,когданавсейтерриторииРоссии,заисключениемСанктПетербурга, было запрещено каменное строительство.

К середине XVII в. стало ясно отставание учреждений московской приказной системы от растущего экономического состояния государства, в том числе и относительно вопросов государственного строительства. Успешную деятельность приказов тормозило отсутствие четкости разграничения их функций. Такая неустойчивость организациипотребовалаперестройкипрактическивсехсферхозяйства, начатой уже на рубеже XVII–XVIII вв.

6

Раздел 2 СТАНОВЛЕНИЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ВСТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

ВПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII в.

Попыткивведенияцентрализациигосударственногоуправления в сфере градостроительства и строительной деятельности в конце XVII – первой половине XVIII вв. выразились в законотворческой работе по построению системы государственной регламентации ар- хитектурно-строительного процесса.

Существует заметка Петра, датируемая 1718 г., «об учреждении ГосударственнойКоллегиидляпроектированиявстроительстве,сельском хозяйстве и промыслах» («О Коллегии, которая б смотрела, что исправит,переменит,оставит,вновьсделает,неченшиотпорядковприбыли, даже до чистоты и украшения во всем государстве») [7, с. 66].

Однако на протяжении всего века идея централизации строительного ведомства не получила своего развития. Анализ Полного собрания законов Российской империи показывает, что указы, касающиесявопросовгородскогостроительстваиблагоустройства,готовятсягосударственнымиучреждениямиразличного уровня– высшими, центральными, местными. Приэтомв самих этих органах управления еще только формируются отделы, курирующие сферу городского строительства и хозяйства. В связи с этим встречаются как Именные указы, так и подготовленные Сенатом, Главным Полицеймейстерским управлением, некоторыми ведомственными структурами.

Первым учреждением Нового времени, осуществляющим функции регулирования строительства, можно назвать Канцелярию каменныхдел,учрежденнуювМосквев1701г.Этоторганбылобразован на базе Приказа каменных дел, претерпевшего к тому времени реорганизацию. Именно указ Петра I «о строении в Москве на погорелых местах достаточным людям каменных домов, а недостаточным – мазанок» способствовал созданию органа, осуществляющего данный процесс. Канцелярия была создана для организации камен-

7

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

ного и мазанкового строительства. Построенные за счет казны кирпичные заводы должны были снабжать обывателей строительным материалом. Просуществовавшая достаточно недолго (до 1709 г.), Канцелярия возглавляла процесс регулирования строительства

вМоскве,согласноуказамПетраI.Городскиепостройки(общественные бани, тюрьмы, винокурни ит. п.), их сохранность иремонт были

введении Московской ратуши. В целом же проблемы регулирования строительства в Москве были возложены на местные власти.

Более последовательная организация государственных органов управления архитектурно-строительной деятельностью, надзора и контроля за строительством непосредственно связана с основанием Санкт-Петербурга, а затем – с объявлением его столицей Российского государства. Именно в рамках «Петербургского эксперимента» (И. Грабарь) идет апробация представлений Петра I об архитектур- но-строительном управлении города нового типа.

В1709 г. из военных чинов, техников военного ведомства была создана Контора городских строений, в сферу деятельности кото-

ройвходили строительствоответственных городскихобъектов, заведованиестроительствомказенныхсооружений,курированиедоговорных работ на подряды и поставку материалов [9, с. 82].

Все расширяющийся спектр вопросов, которые стали входить

вкомпетенциюэтогоспециального учреждения,перевелегов1723г.

встатус канцелярии. Канцелярияот строенияведала и руководила

всем архитектурно-строительным делом столицы. Ей отпускались средства на нужды города. Штат канцелярии состоял из судьи, двух комиссаров, лично следивших за ходом строительства, а также дьякасекретаря, который вел все делопроизводство [6, с. 14]. Канцелярии подчинялись все архитекторы и прикрепленные к ним ученики и мастера, а также два батальона солдат. В протоколах фиксировались письменные и устные распоряжения Петра I и его ближайших сподвижников, касающиеся строительства города и пригородов.

Канцелярия, активно работающая практически в течение пятнадцати лет, по своей сути не стала той «государственной коллегией», о которой писал Петр I. Во-первых, она не обладала той организующей ролью, которой обладал ранее существовавший Приказ каменных дел. Поэтому архитектурные силы и строительные мастера были рассредоточены по многим ведомствам и «командам», что при-

8

Раздел 2. Становление органов управления архитектурно-строительной...

водило к организационным неудобствам. Во-вторых, и это главное, Канцелярия была сосредоточена практически на работе в рамках одного города, нацелена в основном на контроль казенного строительства и общее регулирование строительного процесса. В связи с этим впоследствии (в 1732 г.) в целях упорядочивания ведомственного управления строительным процессом в ее ведении были оставлены правительственные и общественные (по преимуществу городские) здания и сооружения: «…церкви, коллегии, гостиные дворы, гошпитали и другие всякие строения» [1, т. 8, с. 405].

Существовали и другие ведомства, осуществляющие руководство архитектурно-строительным процессом, которые имели статус центральных ввиду контроля строительства в столице – Петербурге.

С переводом Петербурга в статус столицы строительство гражданских зданий и благоустройство города перешло в ведение органов местного полицейского управления.

Петербургскаяполициясоздаваласьпообразцуполициинемецких городов. В 1714 г. из воинского гарнизона были выделены офицеры, которые осуществляли надзор за слободами и улицами города.

Вих подчинении находились десятские и сотские (из числа обывателей), которым подконтрольны были группы домов. Именно этот год можносчитатьвременемобразованияПолицеймейстерскойКанцелярии, в которой для исполнения обязанностей состояли унтер-офи- церыирядовые.ВозглавилэтоучреждениеГенерал-Полицеймейстер граф Девиер.

25 мая 1718 г. Петр I своим указом учреждает Генерал-Поли-

цеймейстерское Управление [1, т. 8, с. 157–158] в Петербурге.

Вподзаголовке этого указа написано: «Пункты, данные ГенералПолицеймейстеру». Текст документа содержит перечень дел, подведомственных этому управлению. Глава Полицеймейстерской Канцелярии Генерал-Полицеймейстер был подчинен непосредственно Сенату. Это Управление состояло из самой канцелярии и полицейской команды, в которую первоначально входили пять офицеров и тридцать шесть нижних чинов.Однако ужев июле1718 г. выходит специальноераспоряжениеСенатаобувеличенииштатаэтогооргана.«Дать 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 160 солдат, дьяка Степана Тихменева и 10 подьячих для канцелярии…», – говорилось в нем. Подобное учреждение в Москве во главе с Обер-Полицмейстером было со-

9

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

здано в 1722 г. и первоначально подчинялось Петербургскому Гене- рал-Полицеймейстеру.

Инструкция Генерал-Полицеймейстеру включала 13 пунктов. Если сформулировать основные обязанности полиции, то (за исклю- чением«хозяйственно-распорядительныхдел»)определяющимиста- нут следующие задачи, касающиесяблагоустройства города и надзора за строительными работами:

наблюдение за возведением построек согласно утвержденным планам и данным инструкций;

надзорзаприменениемиосуществлениемстроительныхмер, предписанных в целях предупреждения наводнения и предотвращения пожаров;

отвод мест под постройки; рассмотрение и утверждение планов предполагаемых пост-

роек;

составление проектов о распланировании улиц, площадей, рынков, домов и пр.

Указ Сената от 4 июля 1718 г. говорил о необходимости сообщать Генерал-Полицеймейстеру все указы, поскольку главной задачейуправлениябылконтрользанеукоснительнымсоблюдениемвсех постановлений верховной власти. Сами же указы не следовали ка- кой-либо определенной системе. Их рождала необходимость решения повседневных проблем, которые в строящемся и только обретающем свою структуру городе были связаны прежде всего с вопросами строительства и благоустройства. Если иметь в виду и другие функции полиции, то можно сказать, что Генерал-Полицеймейстерс- кое Управление ведало практически всеми отраслями городского хозяйства Петербурга. Именно с 1718 г. в Полном Собрании законов РоссийскойИмпериивстречаетсямножествоИменныхуказов,объявленных Полицмейстерской Канцелярией или Генерал-Полицеймей- стером графом Девиером по различным вопросам строительства, благоустройства и бытовой жизни города. Одной из важнейших особенностей, касающихся благоустройства городов в XVIII в. (в продолжениетрадицийпрошлыхвремен),быловозложениемногихобязанностей в этой сфере на обывателей. Так, жители должны были наблюдать за чистотой и поправкой мостовой против своего двора, исправлять пожарные повинности, а жители прибрежных территорий – укреплять берега около своих участков и т. п.

10