Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом в XVIII – начале ХХ вв.. Учебное пособие

Раздел 3. Государственные органы архитектурно-строительного...

Во второй половине XVIII в. делаются попытки организации централизованного управления в рамках градорегулирования, архитектурной и строительной деятельности. Это свидетельствует о масштабе охвата работ по перепланировке городов, снабжению их пакетом образцовых и рекомендуемых к применению проектов. При отработке общей системы вертикали власти в этом вопросе явно ощущается отсутствие четкой структуры. Законодательные акты, формирующие центральные учреждения и местные органы управления, не наделяют их правом законодательных инициатив. Таким образом, все спорные вопросы решаются центральными органами при окончательном Высочайшем утверждении.

21

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

Раздел 4 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ И АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО НАДЗОРА В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

Первая половинаXIX в. являлась временемподъема строительной отрасли на фоне осуществления реформ в этой сфере. Происходитдальнейшаяцентрализациягосударственногоуправлениявовсех областях деятельности, в том числе в проектной и строительной. Управление архитектурно-строительным процессом в первой половине XIX в. осуществляли последовательно два ведомства.

В первой трети XIX в. гражданское строительство было подконтрольно Министерству Внутренних Дел как органу, курирующемублагоустройствоиблагосостояниевгосударстве.Министерство Внутренних Делосуществляло два направления в областигражданского строительства: законотворческую деятельность, совмещенную сконтролем законностиприпроектированиии строительствезданий и сооружений, и непосредственное обеспечение эффективной работы архитектурно-строительного комплекса, т. е. технический иархитектурный надзор.

В 30-х гг. XIX в. строительная часть гражданского ведомства перешла из Министерства Внутренних Дел в Главное Управление Путей Сообщений и Публичных Зданий. Это ведомство должно было совместить вопросы управления дорожными работами и сферу строительства гражданских зданий и сооружений.

Органы градостроительного регулирования и архитектурно-строительного надзора в структуре

Министерства Внутренних Дел

В1802 г. функции управления строительством и городским хозяйством в масштабах государства были переданы Министерству Внутренних Дел. Это явилось первым шагом на пути централизации управленияархитектуройистроительствомвмасштабахгосударства.

ВотчетеМинистерстваза1803г.отмечаласьзапущенностьсферы городского казенного строительства, перешедшего в его ведение.

22

Раздел 4. Центральные органы градостроительного регулирования...

Невнимание к строительству, наблюдавшееся с последней трети XVIII в., раздробленность управления строительством, недостатокотпускаемых средств,дажедлявосстановительныхработ, привели к печальному состоянию «строительной части» городов. Казенные здания, а особенно здания присутственных мест в губерниях, обветшали, «остроги обвалились и местами грозили падением, карантинные строения существовали только по имени, и самое управлениестроительствомбылозапущеносдавнихпор», –писалисовре- менники.

24 февраля 1803 г. последовала Высочайшая резолюция на доклад Министра Внутренних Дел «О средствах исправления ветхих ипостройки новых казенных зданий»[1, т. 27, с. 474–477]. Средства, необходимые для строительных работ, в 1803 г. составляли сумму 3 071 055 рублей. Оценив ситуацию, Сенат решил резко ограничить новое строительство, направив деньгитолько на аварийные икрайне необходимые строительные работы.

Начиная с 1803 г. идет разработка модели эффективного государственногоуправленияпроцессомпроектированияистроительства. Для оперативного решения первоочередных проблем ведомство обратилось в Императорскую Академию Художеств для разработки проектов необходимых казенных зданий «с добрым вкусом и экономическими выгодами», поскольку выполненные в Экспедиции Государственного Хозяйства «планы зданий» не отвечали вышеозначенным требованиям. В том же 1803 г. были изданы необходимые строительные правила и в тридцати одной губернии были начаты строительные работы, которые энергично велись до 1808 г. (года начала войн с Персией, Турцией, Швецией).

20 апреля 1806 г. были Высочайше утверждены Новое Положе-

ние и штат Экспедиции Благоустройства (с 1811 г. Департамент ГосударственногоХозяйстваиПубличныхЗданий)приМинистер-

стве Внутренних Дел, а 7 сентября 1806 г. был Высочайше утверждендокладминистра«ОбучрежденииСтроительногоКомитета». Одновременно были определены обязанностии ответственность Комитета, порядок производства строительных дел, состав и его аппарат. Членами Строительного Комитета были назначены инженер Экспар и архитектор Л. И. Руска.

В документе «Управление и Состав Министерств», в разделе, касающемся Министерства Внутренних Дел, была закреплена сфера

23

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

управления строительством казенных и публичных зданий, которую осуществлялДепартаментГосударственногоХозяйстваиПубличных Зданий.

Департамент являлся вторым отделом Министерства Внутренних Дел. Его первый стол распоряжался казенным строительным капиталом и вел дела по постройке, исправлению и содержанию зданий за счет этого капитала; разрабатывал строительные правила и наблюдал за их исполнением; собирал справочные цены на строительные материалы и работы; инспектировал гражданские казенные здания; инициировал составление типовых проектов казенных и общественных зданий; определял на должность губернских архитекторов.

Второй стол Департамента взаимодействовал с министерствами и ведомствами относительно рассмотрения планов и смет и освидетельствованияразногородапостроек.Такжеонкурировалкрепостные сооружения, состоящие в гражданском ведомстве; вел дела по устройству казенных мостов и перевозов, станционных домов и гостиниц в губерниях; решал вопросы, касающиеся организации помещений и содержания жандармских канцелярий, гауптвахт и казарм, дела в отношении некоторых военных и гражданских зданий, устройство и содержание которых принадлежало к земским повинностям(присутственныеместа вгубернских, областныхиуездныхгородах, дома Генерал-Губернаторов, Военных Губернаторов, Гражданских Губернаторов, Градоначальников); рассматривал и утверждал проекты и изобретения в области строительства; собирал по губерниям сведения о древних зданиях и сооружениях; вел дела Комиссии строений в Москве [3, т. 1, с. 331–332].

В сферу деятельности Строительного Комитета при департаменте входило рассмотрение и исправление «на основании правил архитектуры»и согласно соответствующим постановлениям планов, фасадов и смет казенных зданий и сооружений по всей Российской Империи. Наряду с этим, члены Строительного Комитета должны былиосуществлятьнадзорзаказеннымипостройкаминавсехстадиях проектирования, строительства и ремонта, а также их осмотр в процессе эксплуатации.

Для исполнения правительственных распоряжений, касающихся строительства казенных зданий «по планам, фасадам и сметам, утвержденным в установленном порядке»[1, т. 29, с. 717–719], были

24

Раздел 4. Центральные органы градостроительного регулирования...

изданы образцовые проекты, которыми должны были руководствоваться в процессе нового строительства и перестройки старых зданий. Комплекты чертежей хранились в Строительных Экспедициях при Губернских Правлениях. Были составлены чертежи следующих зданий:зданияприсутственныхмествгубернскомгороде,домаГражданских Губернаторов и Вице-Губернаторов, здания уездных присутственных мест, сооружения губернских и уездных тюрем, гауптвахт, будок военных часовых и почтовых сторожей, застав и шлагбаумов и т. п.

При строительстве особо значительных зданий и сооружений в Строительный Комитет могли быть приглашены «известные своими знаниями Архитекторы», которые служили в различных ведомствах. В Строительном Уставе, вышедшем в 1832 г., было записано, что «в случае, явно относящемся к общей пользе службы, они обязаны без упущения своих обязанностей принимать такие приглашения и содействовать своими советами». «При спорных и особенно затруднительныхпостройках»ихпроектынаправлялисьдлярассмотрения в Императорскую Академию Художеств.

Отдельно были выделены те сооружения, которые подавались наВысочайшеерассмотрение. Этообразцовыепроекты;здания, требующие значительных финансовых издержек; сооружения, формирующие центральные площади и главные улицы городов, а также монументы.

Постепенно сложилась система отбора проектов в форме конкурсов,как правило, «заказных», т.е. сперсональнымприглашением участников. В 1779 г. проводился конкурс на проект застройки Дворцовой площади. В 1800 г. состоялся конкурс на проект Казанского собора в Санкт-Петербурге, к участию в котором были приглашены Ч. Камерон, Ж. Тома де Томон, П. Гонзаго, А. Воронихин. В 1863 г. был организован конкурс на составление генерального плана СанктПетербурга.

Управление строительной частью в губерниях осуществляли Строительные Экспедиции. Этот орган подчинялся главному ведомству Генерал-Губернатора и Военного Губернатора, на которое было возложено управление гражданской частью губерний.

25

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

Органы архитектурно-строительного регулирования

инадзора в структуре Главного Управления Путей Сообщений и Публичных Зданий

Этап полной централизации управления строительством в Российской империи связан с деятельностью Главного Управления Путей Сообщения и Публичных Зданий – ведомства, обладающего на тот момент наиболее четкой структурой управления (по сути, военного образца) в масштабах государства. Для четкой координации действий ведомства губернии были разделены на округа.

В1833 г. происходит изменение в работе путевого ведомства

всвязи с передачей ему строительной части.

С этого момента данное управление именуется Главным УправлениемПутейСообщенияиПубличныхЗданий.Новыйорган должен был объединить в единую систему управление дорожным и гражданским строительством в стране. Характер этого управления сохранялся вплоть до новых реформ 1865 г.

Одним из результатов реформирования центрального управления ведомства в 1842 г. стало создание двух органов: Департамен-

та Искусственных Дел и Департамента Хозяйственных Дел.

Департамент Искусственных Дел курировал строительство и эксплуатацию путей сообщения и публичных зданий. Его пятый отдел заведовал городским благоустройством и строительством, а также всей технической частью гражданского ведомства, губернскими и областными строительными комиссиями. В рамках Департамента Хозяйственных Дел осуществлялся надзор за хозяйственной и финансовой частью строительства дорог, внутренних водных путей сообщения и гражданских зданий.

Департаментрассмотренияпроектовисметсостоялиздвух отделений. Первое отделение – по водяным и сухопутным сообщениям – имело четыре стола:

первый занимался изысканиями, устройством и ремонтом шоссе, дорог и мостовых; строительством и ремонтом гражданских и почтовых сооружений, находящихся на шоссе и дорогах; рассмотрением проектов по устройству «сухопутных дорог»;

второй – изысканиями по устройству и приведением в рабочее состояние водяных сообщений; осушением прилегающей к ним

26

Раздел 4. Центральные органы градостроительного регулирования...

местности; углублением и очисткой каналов; рассмотрением проектов по устройству водных путей сообщения; работой над предложениями об изменении Урочного Положения;

третий – ремонтом и поддержанием в рабочем состоянии водных коммуникаций с находящимися на них сооружениями; устройством в городах водопроводов, набережных, шлюзов, мельниц, подземных труб и дамб; рассмотрением проектов этих сооружений; четвертый – устройством и ремонтом всех мостов и труб в городах и на шоссейных дорогах; устройством «телеграфических

путей со всеми на них сооружениями»; рассмотрением подобных проектов.

Во втором отделении Департамента – по строительной гражданской части – находились три стола, в ведении которых состояли:

первыйстол–строительствоиремонтцерквей,богоугодных заведений, госпиталей и больниц, зданий учебных заведений и дворянских собраний;

второй – строительство и ремонт губернских и уездных зданий, губернских и уездных присутственных мест, зданий почтового ведомства, карантинных и полицейских зданий;

третий – строительство и ремонт воинских и тюремных зданий, соляных, винных и провиантских магазинов, гостиных дворов ивсехторговыхрядов,театровипамятниковархитектуры,садов,парковиманежей,площадейидомовобывательских,«рассмотрениевсех предположений и проектов по архитектурной части».

К кругу законотворческой деятельности ведомства следует отнести разработку «образцовых» проектов. В 1842–1852 гг., 1855–1856 гг. Департаментомпроектов исмет были выпущены альбомы «образцовых»чертежей(втомчислеидеревянныхдомов).Средиавторовпроектов – Л. И. Шарлемань (1-й), И. И. Шарлемань (2-й), Н. Е. Ефимов, Л. И. Руска, К. А. Ухтомский идругие. Кроме проектовжилых домов для застройки городов выпускались проекты общественных сооружений, а также домов для строительства в селах, расположенных на губернских трактах.

Статус департаментаполучилои Техническоеотделениеревизии отчетов Главного Управления.

Управление строительством в Петербурге состояло в ведении 1-го Округа Путей Сообщения и Публичных Зданий. На него возла-

27

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

гались обязанности по планировке улиц и площадей города; определению лучшего расположения казенных, общественных и частных зданий, фабричных и промышленных строений; устройству речных берегов и спусков; поиску экономичных и удобных способов мощения улиц; рассмотрению поступающих в округ проектов строительстваказенных,общественныхичастныхзданий;наблюдениюза«благопристойным» наружным видом фасадов и противопожарной безопасностью зданий и сооружений.

Желающий строиться в столице обязан был получить в установленном порядке разрешение в Правлении 1-го Округа Путей Сообщения.Впрошениитребовалосьуказатьзваниеифамилиювладельца участка, часть, квартал и номер, под которым значилось его дворовоеместовгородскомтабеле;чтоименнопредполагалосьстроить илиперестраивать иктоиз архитекторов осуществляетнадзор за строительством.

При новом строительстве для получения разрешения на ведение работ к документации прилагался генеральный план места с показом лицевых и надворных фасадов и детальные чертежи планов и разрезов. Разрезы к проекту стали требовать представлять с 1844 г. В отношении этого говорилось, «…чтобы обыватели столиц и городов при желании возвести новые дома или перестроить существующиесвыломкоюстенисводовисустройствомвместоихновыхпредставляли при фасадах подробные планы расположения всех частей здания по этажам и разрезы как продольные, так и поперечные»

[4, т. 12, с. 307].

Описанная выше структура ведомства Главного Управления Путей Сообщения и Публичных Зданий сохранилась практически неизменной вплоть до 60-х гг. XIX в., когда произошла полная реорганизация учреждения.

28

Раздел 5 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX – НАЧАЛА XX вв.

Министерство Внутренних Дел с момента своего образования

в1802 г. являлось учреждением, сосредоточившим в себе чуть ли не всю область административно-хозяйственной деятельности государства. Даже с переходом гражданской строительной части в 40-е гг.

введомство Главного Управления Путей Сообщения и Публичных Зданий вопросы «благосостояния» городов остались в ведении Министерства Внутренних Дел, в его соответствующем подразделении – ХозяйственномДепартаменте.В XIX в.комиссииминистерствавели исследования городского хозяйства, работали над составлением ГородовыхПоложений,созданиемправовойбазы,позволяющейэффективно функционировать составляющим хозяйственной сферы адми- нистративно-территориальныхобразованийинаселенныхмест.Сле- дуетотметить,чтоэтивопросыоставалисьвведенииХозяйственного Департамента и во второй половине XIX – начале XX в., поскольку кроме народного продовольствия и общественного призрения в веденииэтогодепартаментанаходилисьделагородскогохозяйства;дела поустройствуиобразованиюземскихучреждений;составлениюпланов городов, изменению статуса сел и местечек (перевод их в города и посады); дела по организации торговли и промышленности.

С1860 г. Министерство Внутренних Дел вновь становится

центральнойорганизациейвсфереуправлениястроительнойдеятельностью в государстве. В 1864 г. произошла передача управления технической и надзорной части из ведения Главного Управления Путей Сообщения и Публичных Зданий в управление Министерства Внутренних Дел. Однако это управление утратило хозяйственно-строи- тельныйхарактеристалотехнически-полицейским.Произошлоприн- ципиально новое разделение прав, обязанностей и ответственности по строительной, технической и хозяйственной частям между государственными органами, органами общественного управления в городах и земствах, а также другими участниками архитектурно-стро- ительного процесса.

29

Центральные органы управления архитектурно-строительным процессом...

Кроме того произошла организация органов техническо-строи- тельного характера в структуре некоторых министерств и ведомств, здания и сооружения которых не подлежали надзору Министерства Внутренних Дел. К этим ведомствам относились Министерство Императорского Двора, Министерство Народного Просвещения, Министерство Путей Сообщения, Военное Министерство, Морское Министерство, Духовноеведомство, УчрежденияИмператрицы Марии, Государственное Казначейство; некоторые здания по Министерству Финансов (таможенные, дома контор и отделений Государственного Банка, здания «для надобности казенной винной операции»), Министерство Земледелия и Государственных Имуществ [4, т. 12, с. 218].

Осуществление техническо-полицейского надзора за гражданскими зданиями и сооружениями было возложено на Техническо- Строительный Комитет – учреждение, состоящее при Министерстве Внутренних Дел [2, т. 40, с. 406–408].

Техническо-Строительный Комитет был создан на основании Высочайше утвержденного мнения Государственного совета от 6 апреля 1865 г.

Характер деятельности Техническо-Строительного Комитета был определен соответствующим указом и документом Учреждения Министерств. Комитет стал, по своей сути, главным надзорным органом за строительной деятельностью в государстве.

ВсферудеятельностиТехническо-СтроительногоКомитетавош- ло рассмотрение планов городов и проектов сооружений, представленных на Высочайшее утверждение Губернскими Правлениями. Комитет осуществлял работы над составлением проектов, предназначенных для типового строительства; проводил экспертизы проектов, согласование и ревизию отчетов и смет на строительные работы длягубернскихказенныхиобщественныхзданийисооружений:церквей, городских театров, музеев, библиотек, казарм, памятников и т. п. ВобязанностиТехническо-Строительного Комитетавходилосоставление планов и экспертиза проектов сооружений, строительство которых было сопряжено с особой сложностью в техническом отношении. В этих случаях в Комитет могли приглашаться как «посторонние известные архитекторы», так и другие лица, знакомые сособенностямитогоили иногорода сооружений. Для консультаций Комитет привлекал специалистов из Министерства Путей Сообще-

30