История местного самоуправления в России. Учебное пособие

7. Реформы второй половины XIX века и развитие системы местного самоуправления

Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села.

Волостное крестьянское самоуправление в соответствии с “Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости” состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда.

Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости. В состав волостного исполнительного органа - волостного правления - входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей.

Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административнополицейской сфере. Волостной суд, к полномочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом.

81

Сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, избираемого из крестьяндомохозяев, и старосты. В сферу полномочий сельского схода входили выборы сельских должностных лиц, споры об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного призрения, начального образования членов сельского общества, раскладка казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и прочее.

Если решение принималось сходом в отсутствие старосты, то оно считалось незаконным. Сельский староста в рамках территории села осуществлял административно-полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту или штрафу.

Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов в соответствии с принятым в этот же период “Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях”.

“Положение”, по существу, закрепляло дворянский контроль за крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях - мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия - за-

помещиками и представителями губернской администрации.

Из всех учреждаемых органов дворянского контроля наибольшее значение приобретал мировой посредник, в полномочия которого, наряду с распорядительными действиями по крестьянским делам и разрешением споров, входили некоторые прерогативы судебно-административного характера, так как именно он налагал взыскания, удалял лиц крестьянского управления от должности и т. д.

Однако все предпринятые реформы в сфере сельского и волостного самоуправления так и не ликвидировали феодальной сущности большинства общественных отношений, протекавших на уровне социально-политической надстройки российского общества.

Это касалось сохранения классово-сословного характера формирования и деятельности сельского и волостного самоуправления. Так, от участия в нем были фактически отстранены не только дворяне (за исключением потомственных дворянпомещиков), но и духовенство, купцы, ремесленники и имевшаяся на селе интеллигенция.

Но основным тормозом развития не только новых экономических отношений, но и элементов самоуправления было законодательное закрепление за сельской общиной статуса важнейшего субъекта

83

социально-политических отношений на самом низовом уровне Империи.

Поэтому ни о какой самостоятельности крестьянского самоуправления, находившегося под двойным контролем местных крестьянских и су- дебно-административных учреждений, не могло быть и речи.

Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. “Положения о губернских и уездных земских учреждениях”.

В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая “общественная” (или “хозяйственная”) теория, у истоков которой стоял князь А.И. Васильчиков.

Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел.

Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов -политическим, требуя, чтобы

84

общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы.

Антиподом этой теории была разработанная В.П. Безобразовым так называемая “государственная” теория, в соответствии с которой органы самоуправления определялись лишь как разновидность государственных учреждений, которые и передают местному населению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах.

“Положение” 1864 г. закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения.

Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ.

Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых “членов по должности” — представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства.

85

Для того, чтобы наглядно проиллюстрировать взаимоотношения центрального правительства и органов земского самоуправления, необходимо дать сравнительный анализ реформ 70-х годов XIX в. и контрреформ 90-х годов, в результате которых земство хотя и было сохранено, но подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.

Контрреформы ослабили всесословный характер земства, предоставив преобладающее влияние сословно-дворянскому элементу, то есть вернулись к тому, против чего и были направлены реформы 70-х годов XIX в.

Итак, выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной системе.

Всоответствии с “Положением” 1864 г.:

-к первому классу относились частные землевладельцы (владевшие имениями от 200 до 800 десятин, стоимостью в 15 тыс. рублей), не входившие в состав городских и сельских сообществ;

-ко второму классу относились лица, принадлежавшие к городским сообществам (горожане должны были иметь недвижимость, стоимостью от 1 до 3 тыс. рублей, в зависимости от величины города, или дело с оборотом не менее 6 тыс. рублей);

-к третьему классу относились лица, принадлежавшие к сельским сообществам.

86

Всоответствии с “Положением о губернских

иуездных земских учреждениях” 1890 г. выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия:

- к первому классу относились потомственные

иличные дворяне;

-ко второму классу относились прочие избиратели;

-к третьему классу - крестьяне.

В среднем на каждый уезд приходилось примерно: 16 гласных от дворян, 9 гласных от крестьян и 4 гласных от прочих избирателей.

Выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собраниях. Для личного участия в подобном собрании было необходимо соответствовать следующим условиям (требованиям): 1) иметь русское подданство; 2) быть не моложе 20 лет; 3) быть лицом мужского пола; 4) обладать определенной собственностью; 5) быть лицом, обладающим достойным поведением.

Лица женского пола избирательным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь своих родственников мужского пола (отцов, мужей, братьев, сыновей или внуков).

Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (по-

87

жизненным владением) землей в пределах уезда в размере указанного в законе для каждого уезда числа десятин земли или другом недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. рублей.

При определении права на участие в земских избирательных собраниях и съездах учитывался либо земельный ценз, либо ценз недвижимости, так как определение избирательного права по совокупности двух различных, но не полных видов имущества (собственности) не допускалось.

Как неудовлетворяющие требованию “непорочного, достойного поведения” были лишены права участия в выборах следующие категории лиц:

1)подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;

2)отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения;

3)состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния, либо отрешение от должности;

88

4)подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме лиц, признанных судом так называемыми “несчастными”;

5)лишенные духовного сана или звания за пороки, либо исключение из среды соответствующих сословных обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам;

6)состоящие под гласным надзором полиции (лицам, находившимся под негласным надзором полиции, участие в выборах разрешалось).

Кроме этого, не имели права участвовать в выборах следующие чиновники и должностные лица: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, священнослужители и церковнослужители христианских исповеданий, местные члены прокурорского надзора, полицейские чины губернии.

Списки избирателей составлялись уездной земской управой и публиковались за 4 месяца до дня выборов (с возможностью внесения в них изменений и исправлений). За месяц до выборов публиковались исправленные или дополненные списки, после чего каких-либо изменений в них не допускалось.

Для избрания в уездные земские гласные от первых двух классов избирателей созывались два земских избирательных собрания: в первом собрании под руководством уездного предводителя дво-

89

рянства участвовали лишь потомственные и личные дворяне; во втором собрании под председательством городского головы участвовали прочие лица и представители юридических лиц.

Ни одно лицо на избирательном собрании не могло иметь больше двух голосов - одного голоса по так называемому личному праву, другого - по праву представительства. На каждом собрании или съезде правом избирать обладали только те лица, которые входили в состав данного собрания или съезда.

5 октября 1906 г. Николаем II был подписан Высочайший Указ, в соответствии с которым:

а) сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда;

б) отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность.

Однако ни “Положение”, ни Указ на затрагивали вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. Следовательно, в выборах

90