История местного самоуправления в России. Учебное пособие
.pdf1870 г. четко не разграничивало полномочия органов городского самоуправления и полицейского управления.
Это существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как отсутствие принудительной власти ставило его в прямую зависимость от полиции.
Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских дум должны были предоставляться губернатору, обладавшему правом в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных.
По мере развития земского и городского общественного управления становилось все более очевидным, что возникла серьезная угроза политическому господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма шло расслоение этого класса-сословия и его ослабление.
Молодая российская буржуазия активно вытесняла из городских учреждений представителей дворянства. Назревала вслед за земской и контрреформа городского самоуправления, которая должна была притормозить эти процессы и коренным образом изменить статус городского самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочить положение администрации на местах.
101
В1892 г. в соответствии с “Городовым Положением” от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа. Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных.
Вслучае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка.
Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт-Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах.
Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.
102
“Положение” 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год.
Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных и не менее 1/3 - где их численность была менее этого количества.
Как и в земских собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам “Положение” требовало повышенного кворума.
Городская Управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов Управы могло быть увеличено по постановлению Думы в обеих столицах до 6 членов, а в других крупных городах - до 4 членов.
Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы назначались императором по представлению министра внутренних дел. При этом Московской Думе предоставлялось право избирать двух кандидатов на должность головы и его товарища из числа гласных или городских избирателей.
103
Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому “Положению” становились государственными служащими.
Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение 4-летнего срока. Городской секретарь мог быть избран по усмотрению Думы и на более непродолжительный срок.
Для придания городскому управлению устойчивости, “Положением” 1892 г. вводилось частичное обновление состава управы: через каждые два года половина членов управы избиралось по очереди; однако выбывший мог быть повторно избранным на ту же должность. В организации земских управ этот институт отсутствовал.
Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях - особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей.
Что касается компетенции и предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.
Особое общественное управление было установлено в небольших городах и Санкт-Петербурге (Петрограде).
104
Внебольших городских поселениях, включенных в особый список, вводилось упрощенное общественное управление. Вместо Думы учреждалось собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 уполномоченных.
Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев сроком на 4 года из числа лиц, владевших недвижимостью стоимостью не менее ста рублей. Собрание уполномоченных на тот же срок избирало городского старосту. Староста председательствовал в собрании и одновременно являлся исполнительным органом городского управления.
Компетенция общественного управления Санкт-Петербурга (Петрограда) определялась более детально, чем для остальных институтов городского самоуправления Империи, в частности, за столичным самоуправлением закреплялась городская канализация, содержание свалок и кладбищ, уборка улиц и чистка фонтанов и т. д.
Вцелом становление земского и городского общественного управления как основных субъектов местного самоуправления во 2 пол. XIX в. означало утверждение всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп.
Вразвитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.
105
9. Развитие местного самоуправления в России в советский и постсоветский период
После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения.
Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.
Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.
В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.
Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.
106
После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.
Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам.
Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий.
Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали.
И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.
Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.
В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:
проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
107
принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.
Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.
В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.
Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием то- варно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.
В целом же периоду деятельности Советов были присущи:
108
некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
формирование самостоятельной финансовоматериальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.
В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Со-
109
ветов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров
СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строитель-
стве» (1981 г.) и др.
Но эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командноадминистративная система. Устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.
Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. характеризовалась следующим образом.
По Конституции СССР местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социальнокультурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать со-
110