История местного самоуправления в России. Учебное пособие

доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебных полномочий земских властей был примерно равен кругу вопросов, входивших в компетенцию наместников и боярского суда, а в чем-то и превышая его, так как земские власти были вправе неограниченно решать не только дела холопские, но и дела, ведшие к смертной казни.

При этом, естественно, земские учреждения вторгались в компетенцию губных органов. Подобные столкновения обычно разрешались тем, что земские власти осуществляли правосудие совместно с губными структурами или вообще отказывались от рассмотрения дел, относящихся к спорной компетенции губных органов власти.

Однако, чаще всего, практика реформирования, ведшая к созданию земских учреждений, приводила к тому, что на соответствующих территориях переставали действовать губные органы.

На Русском Севере земское самоуправление и вводить не надо было, так как оно там существовало со времен его заселения. Его отличительной чертой было территориальное совпадение волости с церковным приходом (церковной общиною). При этом волостной мир, как община, владеющая землями и угодьями, являлся общностью с признаками современного юридического лица.

На территории Московского государства земская реформа осталась неосуществленной, а власть

31

наместников-кормленщиков постепенно заменялась воеводским управлением, более жестко связанным с центральным правительственным аппаратом.

Во многом реформы Ивана IV отрицательно повлияли на естественное развитие управления и самоуправления в стране. И прежде всего это касается земель, попавших в опричнину, где самоуправление было вообще ликвидировано, а власть попала в руки целого слоя людей, получивших заверенное царским словом согласие на беззаконие, что никак не способствовало развитию самоуправления.

Земские Соборы в России оформились в XVI в. и уже к концу XVII в. потеряли свое значение.

Период наибольшего расцвета сословнопредставительной монархии в России приходится на первую половину XVII века, когда земские Соборы собирались особенно часто.

Право их созыва принадлежало правительству, а решения, принятые земскими Соборами, не были обязательными для самодержавной власти. Поэтому о сословно-представительной монархии в России XVI-XVII вв. можно говорить лишь с фор- мально-юридической точки зрения.

32

Земские Соборы XVI в. не были органами народного представительства, а являлись расширенным центральным правительством.

Данное «расширение» достигалось тем, что в состав Боярской Думы (своего рода государственного совета при московском князе-царе) в особо важных случаях вводился местно-сословный элемент, по своему происхождению и сути общественный, но с правительственным предназначением, так как в столицу приглашались не представители населения, а руководители местных служилых и промышленных сообществ.

Поэтому в рамках Собора из местных руководителей не формировалось какого-либо особого собрания или совещания, действовавшего автономно от московских центральных властей.

Земские, губные и верные представители непосредственно включались в состав действовавших органов центральной власти, обладая возможностью образовать несколько “рабочих” групп, функционировавших в рамках Собора и параллельно должностным лицам центральных органов и наделенных правом голоса наряду с боярами и приказными людьми.

Таким образом, земский Собор XVI в. - это Боярская Дума, то есть правительство, расширенное за счет участия лиц из высших сословий Земли или общества.

33

Земские Соборы возникли в одно время с местными реформами царя Ивана IV (Грозного). Они являлись совместными совещаниями Боярской Думы (то есть центрального правительства) с представителями столичных служилых классов, действовавших на местах от имени правительства, но под свою личную ответственность.

Такие совещания проводились для выработки общего решения по особо важным вопросам государственной жизни и для принятия участниками Собора обязательного для всех соборного приговора.

Говоря о каждом из четырех Соборов XVI в., следует отметить, что по всем признакам первый земский Собор 1550 г. представляется каким-то незабываемым в европейской истории актом всенародного покаяния царя и боярского правительства в их «политических грехах», что явилось следствием, очевидно, весьма непростой внутригосударственной и внешнеполитической ситуации.

Вторым важнейшим моментом этого Собора было принятие нового Судебника, представлявшего исправленную редакцию Судебника 1497 г.

Третий важнейший момент первого Собора - это нормативное закрепление начала реформы системы кормлений и местного управления вообще.

Именно с земским Собором 1550 г. прямо или косвенно был связан целый ряд законодательных

34

мер, предназначенных реформировать местное управление, начиная с ликвидации тяжб земства с кормленщиками, обязательным повсеместным введением в суд кормленщиков выборных старост и целовальников, и заканчивая “уставными грамотами”, отменявшими кормления.

Касаясь земских Соборов 1566 г. и 1598 г., следует подчеркнуть, что и они также были связаны с переустройством государственного управления.

На первом Соборе присутствовало 374 члена, на втором - 512. Работу обоих Соборов возглавляли два высших правительственных учреждения, церковное и государственное - Освященный Собор и Боярская Дума.

35

4.Приказно-воеводское управление в сочетании

сместным самоуправлением как этап развития местного самоуправления в России

После смерти Ивана IV происходит решительный поворот от земского к приказновоеводскому управлению. Боярство, недовольное отменой системы кормлений, стремилось вновь вернуться к ней, правда, под другим видом и названием.

После земского Собора 1613 г. и избрания царем представителя рода Романовых, встала необходимость сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах.

Это было обусловлено тем, что разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий и общая слабость политической системы вынуждали правительство Михаила Романова опираться в своей деятельности на сложившуюся практику местного самоуправления и авторитет земских Соборов.

Поэтому именно с 1613 г. сословнопредставительная монархия в России вступила в пору своего расцвета. Сохраняя в целом местное самоуправление, верховная власть вновь вводит в

государственный строй непосредственное управление из Москвы, создав совокупность так называемых сочетанных властей.

36

По мере освобождения от захватчиков русских земель необходимо было быстро и централизованно восстанавливать и обустраивать их хозяйство и оборону. Все это в совокупности способствовало переходу к новой системе - приказновоеводскому управлению.

Новая система управления не была чем-то абсолютно новым, уходя своими корнями во времена наместников и волостелей, так как еще при Иване IV (Грозном) в некоторые пограничные города были назначены воеводы с особыми полномочиями в сфере военного управления, а также дьяки для де- нежно-хозяйственной деятельности.

Воеводско-приказное управление было системой управления на государя и на государевом жалованье (а не ради корма, как во времена наместников и волостелей).

При Михаиле Романове потребность в твердой власти на местах явно говорила в пользу воеводского управления. Воеводы обычно назначались государем по согласованию с Думой (“боярским приговором”) сроком на 1-2 года, причем очень часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местное население. К 1625 г. воеводы были назначены в 146 городах.

Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие в товарищах при воеводах.

37

Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.

Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал из Разряда, назначавшего воеводу на эту должность. В соответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие.

В тех местах, где еще сохранилось и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост.

Результаты перехода к приказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного (“московская волокита”), в дальнейшем не только воспринятая, но и усиленная в период абсолютизма.

Московская волокита при всей ее видимой “значительности” не только не усилила государственную власть, но в конечном итоге ее еще более ослабила, так как именно она тормозила развитие хозяйственной деятельности на местах, реформу армии, выход к морю и создание флота, без чего

38

дальнейшее поступательное развитие России было, по существу, невозможным.

Положительной чертой введения приказновоеводского управления было то, что оно не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать и при воеводах.

По отношению к губным властям воевода становился лишь более высокой, но не высшей инстанцией, а губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников).

Что касается взаимоотношений с земскими органами управления, то по отношению к ним воевода становился вышестоящим должностным лицом в сфере полицейской деятельности, а в финан- сово-хозяйственной - земские учреждения продолжали действовать самостоятельно.

Говоря о соотношении централизации (самодержавия) и самоуправления в период создания Московского централизованного государства, можно отметить, что эти два понятия не противоречили друг другу, более того, самоуправление представляло собой обязанность, способ осуществления государевой службы (государева тягла).

Такое делегированное самоуправление лишь усиливало верховную власть, а не противостояло ей.

39

В свою очередь, верховная власть, осуществляя свои полномочия, “строит землю” в соответствии с имевшимися в это время условиями, прежде всего, самим самоуправлением.

При переходе к абсолютизму происходит еще большее слияние верховной власти с управлением. Царь, с одной стороны, становится “первым чиновником” государства, с другой стороны - утрачивает способность к прямому управлению. Этот процесс начинает набирать силу после Соборного уложения

1649 г.

Хотя до реформ Петра I все органы самоуправления сохраняются, тем не менее подавляющее большинство дел решаются непосредственно, в московских Приказах и осуществляются на местах через назначенных из Москвы воевод.

Дальнейшая тенденция к централизации власти отражается и в эволюции Думы и ее социального состава. В составе властвующей элиты XVII в. наряду с традиционной группой знати, занимающей высшие военные должности, все более заметной становится новая группа - высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата.

Эволюция сословной структуры Московского государства и социального состава правящей элиты сопровождались сдвигами в системе административного аппарата, его учреждений и штатов.

40