История местного самоуправления в России. Учебное пособие
.pdfмогли участвовать все члены сельских обществ, которых закон допускал к участию в сельских и волостных сходах.
К 90-м годам XIX в. земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России. С 1911 г. “Положение” 1890 г. было распространено на 6 западных губерний. Основной целью внесенных в “Положение” изменений было обеспечить в земском управлении преобладание лиц русского происхождения.
Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии.
Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний. Количество губернских гласных определялось для каждого уездного собрания особым “Расписанием”. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до 62.
Возглавлял работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем.
91
Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.
Гласные приносили присягу и осуществляли свои полномочия безвозмездно. Волостные сходы могли назначать своим гласным особое содержание за счет волостных сборов.
Земство также было вправе назначить гласному определенное вознаграждение, в случае если он осуществлял полномочия, возложенные законом на земскую управу. За уклонение от выполнения своих обязанностей любой гласный мог быть подвергнут различным взысканиям, как то: замечанию, денежному штрафу или временному исключению из земского собрания.
Говоря о работе земских собраний, следует отметить, что законодательством определялось два возможных вида: очередные земские собрания и чрезвычайные земские собрания.
Очередные уездные земские собрания начинали свою работу не позднее 1 октября и длились 10 дней. Очередные губернские собрания собирались не позднее 1 декабря и длились 20 дней.
По инициативе министра внутренних дел или губернатора продолжительность начавшейся сессии могла быть увеличена. Чрезвычайная сессия назначалась либо губернатором, либо министром внутренних дел для рассмотрения тех вопросов, кото-
92
рые входили или были отнесены к компетенции подобных собраний.
Губернские земские собрания открывались и закрывались губернатором, уездные - председателем собрания. В повестку дня земского собрания могли быть включены вопросы, предложенные к рассмотрению губернатором, земской управой, председателем и членами собрания либо по просьбам и жалобам частных лиц. Предварительное рассмотрение вопросов, вносимых на сессию собрания могло было быть возложено на специальные комиссии, сформированные из гласных.
Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на следующие органы земского самоуправления: губернские земские управы и уездные земские управы.
Если по “Положению” 1864 г. утверждению подлежали только председатели управ, то по “Положению” 1890 г. утверждению подлежали как председатель, так и члены управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а председатель губернской управы - министром внутренних дел.
Земское собрание было вправе избирать на одну должность два и более лица, одно из которых затем утверждалось в этой должности, а остальные зачислялись кандидатами на данную должность.
93
Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Они осуществляли свои полномочия возмездно, причем размер их содержания определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на ту или иную должность. Установленный размер содержания не мог быть изменен вплоть до новых выборов как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.
Для управления отдельными отраслями земские собрания могли избирать земских агентов и образовывать специальные комиссии из гласных.
Для осуществления контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители. Если для управления в той или иной сфере требовались специальная подготовка или особые познания, то управам разрешалось приглашать работников по найму, образовывавших персонал земских служащих.
“Положением” 1890 г. был закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. Так, на земства была возложена обязанность заботиться:
-о народном здравоохранении;
-о средствах народного образования и их попечения;
-об общественном призрении;
-об улучшении местных путей сообщения;
-о земской почте;
94
- о взаимном земском страховании имуще-
ства;
-о строительном деле;
-о помощи местному земледелию, торговле и промышленности;
-об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов;
-об исполнение денежных и натуральных земских повинностей;
-об удовлетворении возложенных на земство потребностей общегосударственной администрации
исуда (обеспечение квартирами чинов полиции, расходы на полицейскую стражу, устройство и содержание арестных домов, расходы по воинскому призыву и приему новобранцев и т. д.);
-пожарной безопасности.
Так как законодательный перечень дел, отнесенных к ведению земств, являлся исчерпывающим, то ввиду этого земства не могли оказывать юридическую помощь нуждающимся.
По общему правилу, дела, отнесенные к компетенции земств, подлежали ведению как губных, так и уездных земских учреждений. Вместе с тем, некоторые вопросы были отнесены к исключительному ведению лишь губернских земских учреждений: издание обязательных постановлений; получение займов; взаимное земское страхование; устрой-
95
ство ярмарок, базаров и пристаней (ст. 63 “Положе-
ния” 1890 г.).
Если по “Положениям” 1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах, то с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением к нему собственного заключения.
Право издания обязательных постановлении частично было предоставлено земствам в 90-х годах XIX в. Однако “Положение” 1890 г. сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления.
Это касалось постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании путей сообщений и порядке пользования ими; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков.
По “Положению” 1864 г. губернатор (в течение 7-дневного срока) и министр внутренних дел (в 2-месячный период) обладали правом наложить вето на любое постановление земского собрания, в случае его противоречия действующему законодательству или общегосударственному благу. “Поло-
96
жение” 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно расширив основания для подобного протеста.
По “Положению” 1864 г. земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, а по “Положению” 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы губернатору.
Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Он мог принимать жалобы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб.
В случае отказа со стороны земских исполнительных органов удовлетворить жалобу, губернатор был вправе внести соответствующий протест в губернское присутствие, решение которого было обязательным для управ, но которое управа могла обжаловать в Сенат.
97
8.Городская реформа 1870 г.
иконтрреформа 1892 г.
По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы. Успех и видимые просчеты земской реформы вынудили правительство самым серьезным образом начать заниматься вопросами общественного самоуправления городов.
“Городовое Положение” 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.
“Городовое Положение” предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года), Городская Дума (распорядительный орган) и Городская Управа (исполнительный орган).
В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов.
98
В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение о народном продовольствии, здравоохранении, противопожарная безопасность, содержание за счет городских средств благотворительных учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек, а также забота о народном образовании и т. д.
Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию государственной администрации - членов городской полиции, тюрем, пожарной команды, а также обеспечивало расквартирование воинских частей и предоставляло в центр сведения о местных пользах и нуждах.
Городская Дума формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства.
Обязанности председателя Думы и Управы совмещались в городском самоуправлении одним лицом, что было явным нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей.
В отличие от земских собраний городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний Го-
99
родской Думы законодательно не ограничивалась, да и технически распорядительный орган городского самоуправления было собрать значительно легче, чем тех же гласных земских собраний, съезжавшихся на свои заседания со всей губернии или уезда.
Городская Дума самостоятельно назначала денежное содержание должностным лицам городского самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, устанавливала правила пользования городским имуществом и т. д.
Председатель Городской Думы возглавлял Городскую Управу, все члены которой избирались Думой. Лица, избранные на должность председателя Управы - городского головы - утверждались в губернских городах министром внутренних дел, во всех остальных - губернатором.
Городские головы Санкт-Петербурга и Москвы утверждались непосредственно государем. В обязанности Управы входило непосредственное руководство городским хозяйством, сбор и расходование городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет и т. д.
Компетенция городского самоуправления была строго ограничена рамками соответствующего города и отведенных ему земель. “Положение”
100