Деликтная ответственность органов публичной власти. Учебно-методическое пособие для бакалавриата

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДЕЛИКТНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Учебно-методическое пособие для бакалавриата

Санкт-Петербург

2013

1

УДК 347.5(075)

ББК 67.404я73 Д29

Автор-составитель

Елена Петровна ГРУШЕВАЯ,

кандидат юридических наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы

Д. Ю. ГРИШИН, заведующий кафедрой гражданского и международного частного права Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, кандидат юридических наук, доцент.

О. Г. ЛАЗАРЕНКОВА, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Северо-Западного (г. Санкт-Петербург) филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Деликтная ответственность органов публичной власти : Д29 учебно-методическое пособие для бакалавриата / [авт.-сост.

Е. П. Грушевая]. — Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. — 32 с.

В пособии изложены основание и условия гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных органов, а также правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий данных органов и их должностных лиц. Рассматриваются способы и порядок возмещения вреда. При изложении материала приводится правоприменительная практика. Тема изучается в рамках учебной дисциплины «Гражданское право».

Предназначено для использования в процессе подготовки бакалавров по направлению «Юриспруденция», профиль подготовки «Прокурорская деятельность».

УДК 347.5(075) ББК 67.404я73

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013

2

что влечет отдельные изъятия из общих гражданско-правовых положений о деликтной ответственности. Государство в лице своих органов и их должностных лиц, нарушая чьи-либо права, выступает в качестве правонарушителя и одновременно является правоприменителем, привлекая виновных к ответственности.

Специфика гражданско-правовой ответственности государства (иного публично-правового образования) за действия его органов и должностных лиц учтена законодателем в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ), в положениях ст.ст. 16, 16.1, 1069, 1070, 1071 ГК РФ.

В науке гражданского права о внедоговорных (деликтных) обязательствах обязательства, возникающие вследствие причинения вреда публичной властью, рассматриваются в качестве спе-

циального деликта.

Изучая участие государства в общественных отношениях, обратите внимание, что независимо от отраслевой принадлежности правоотношений, в которых участвуют органы публичной власти (административные, таможенные, налоговые, уголовные и др.), их деятельность (действия) может негативно сказаться на имущественной сфере других участников этих отношений. Имущественные (стоимостные) отношения составляют предмет граж- данско-правового регулирования, и их нарушение ведет к возникновению гражданско-правовых правоотношений, а именно обязательств по возмещению вреда. Законодатель наделил потерпевшего, чьи имущественные интересы нарушены, правом на возмещение вреда, но не обязанностью его требовать, что говорит о наличии диспозитивного метода регулирования правоотношений, присущего гражданскому праву. При определении размера ответственности используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков, а нормы об ответственности за вред, причиненный актами власти, содержатся в тексте Гражданского кодекса Российской Федерации, что дополнительно свидетельствует об отраслевой принадлежности этих норм.

По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реали-

зации гражданско-правовой ответственности, к которой в рамках деликтного правоотношения привлекается причинитель вреда (ст. 1064 ГК РФ). На эти обстоятельства обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постанов-

4

лении от 25 января 2001 г. № 1-П и в Определении от 4 июня

2009 г. № 1005-О-О.

Для предъявления требований о возмещении вреда не имеет значения, в какой сфере деятельности органов публичной власти причинен вред — законодательной, исполнительной или судебной.

Запомните, что в состав условий наступления деликтной ответственности государства (иных публично-правовых образований) включаются общие и специальные условия ответственности. При этом специальные условия связаны с правовым статусом причинителя вреда, характером его деятельности, обусловленых публично-правовой природой государства и его органов.

Обязательства вследствие причинения вреда публичноправовыми образованиями (в лице представляющих их органов публичной власти) включают в себя два специальных деликта:

обязательства вследствие причинения вреда государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ);

обязательства вследствие причинения вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ).

Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный правоохранительными органами и судами, является специальным видом ответственности по отношению к ответственности государства за вред, причиненный государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами. Несмотря на ряд отличий, оба деликтных обязательства обладают известным единством, поскольку и административное управление, и правоохранительная деятельность, и отправление правосудия — формы проявления публичной власти.

Необходимо уяснить, что ответственность публично-правовых образований будет наступать только в том случае, если вред был причинен при осуществлении властной деятельности, реализации публичных функций, иначе данные образования отвечали бы вообще за любые действия созданных ими органов. Властные действия публичных органов и их должностных лиц могут выражаться как в издании властного акта (решения), так и в совершении фактических действий (в бездействии).

В 2013 году в Гражданский кодекс Российской Федерации включена ст. 16.1, установившая, что в случаях и порядке, предусмотренных законом, возможна компенсация ущерба, причиненного личности или имуществу не только неправомерными дей-

5

ствиями (бездействием) публичной власти, но и правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия. Возможно, к таким действиям следует отнести проведение антитеррористических мероприятий, уничтожение животных, птиц на определенной территории с целью предотвращения распространения опасных заболеваний и иные, необходимые в схожих обстоятельствах, действия публичной власти. Ранее в российском законодательстве возможность возмещения вреда при правомерных действиях власти устанавливалась отдельными законами (например, Федеральным законом «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ).

Следует обратить внимание, что в ст. 16.1 ГК РФ речь идет не о возмещении имущественных убытков (реальный ущерб и неполученные доходы), а только о компенсации реального ущерба. С введением в ГК РФ ст. 16.1 появляется еще один специальный случай наступления гражданско-правовой ответственности органов публичной власти за причиненный вред.

2. УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ,

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, А ТАКЖЕ ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ ВСЛЕДСТВИЕ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА

(ст. 1069 ГК РФ)

Перед тем как приступить к изучению условий возникновения данного специального деликта, следует уяснить содержание понятий, которые использует законодатель в ст. 1069 ГК РФ.

Определение понятия «государственный орган» в настоящее время в законодательстве отсутствует. Законодатель лишь дает перечень органов, относящихся к государственным органам, но не раскрывает сущность этого понятия. Так, в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ указано, что государственные органы — это органы государственной власти Российской Федера-

6

ции, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 1).

Содержание понятий «орган местного самоуправления», «муниципальный орган» также не раскрыто в законодательстве. Статья 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет органы местного самоуправления

как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Руководствуясь нормами действующего законодательства, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении «О практике рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 10 февраля 2009 г. № 2 разъяснил, что федеральные органы государственной власти — это представительные (законодательные) органы Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальные органы, созданные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий; органы государственной власти субъек-

та Российской Федерации — это законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица; органы местного самоуправления —

это представительный орган муниципального образования, местной администрации и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В статье 1069 ГК РФ учитываются незаконные деяния не любых работников государственных органов и органов местного

7

самоуправления, а лишь должностных лиц. В Гражданском кодексе Российской Федерации содержание термина «должностное лицо» не раскрывается.

Понятие должностного лица дано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которому должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационнораспорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) дает аналогичное определение должностного лица, однако уточняет, что значит «осуществляющее функции представителя власти»: «наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица» (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 постановления «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 10 февраля 2009 г. № 2 разъяснил, что к должностным лицам следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, чьи решения или действия (бездействие) имеют обязательный характер и затрагивают права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от них.

К должностным лицам, как указано в Постановлении, в частности, относятся:

лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного

8

исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);

должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда, государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.

Понятие и правовой статус государственного или муниципального служащего не стоит путать с понятием и правовым статусом должностного лица. Понятие «должностное лицо» значительно уже, чем понятие «служащий». Не каждый государственный (муниципальный) служащий является должностным лицом. В то же время статус должностного лица (его правомочия) значительно шире, чем статус муниципального служащего.

Необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы. Решения, действия (бездействие) лиц, занимающих такие должности, не содержат властного волеизъявления, не носят обязательный характер для лиц, в отношении которых они совершены (например, должности, связанные с обязанностями по техническому обслуживанию деятельности государственных, муниципальных орга-

9

нов) (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2). При причинении вреда действиями таких лиц ответственность органа власти наступает по правилам деликта, предусмотренного ст. 1068 ГК РФ.

Ряд органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, наделяются государством, муниципальным образованием властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, обязательные для лиц, в отношении которых они вынесены (например, призывные комиссии).

Кроме того, публично-правовое образование вправе делегировать в установленном порядке юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям конкретные государственно-властные полномочия (например, право выполнения работ по сертификации товаров, работ, услуг, проведения государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов и др.) (п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2).

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации исходит из того, что наличие властно-распорядительных полномочий, обязательность принимаемых решений для неопределенного круга лиц приближает правовой статус лиц, наделенных указанными полномочиями, к статусу должностных лиц. Конечно, Верховный Суд не называет этих лиц публичными должностными лицами, однако признает отношения с их участием публичными.

В настоящее время не только по гражданским, но и по уголовным делам суд признает должностным лицом то лицо, которое, строго говоря, должностным не является, но наделено властными полномочиями (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. № 19).

Приступая к изучению особенностей деликта, обратите внимание на одну из них: несовпадение лица, являющегося непосредственным причинителем вреда — государственный орган, орган местного самоуправления, их должностные лица, и лица, несуще-

го ответственность за причиненный вред (возмещающего вред)

— Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. В связи с этим положением потерпевшие

10