Деликтная ответственность органов публичной власти. Учебно-методическое пособие для бакалавриата
.pdfвправе предъявлять иски о возмещении вреда к публичноправовым образованиям.
Потерпевшим от неправомерных действий органов власти в данном деликте может быть гражданин, юридическое лицо. Хотя в законе публично-правовое образование в качестве потерпевшего не названо, но нет прямого запрета на предъявление публичноправовым образованием в рамках деликтного иска требований к иным публичным органам о возмещении причиненного вреда.
Для того чтобы получить представление, какие решения, действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц подпадают под понятие «акт власти», следует обратиться к Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2. В пункте 1 Постановления разъяснено, что:
крешениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);
кдействиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению;
кбездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Изучая специальные деликты, необходимо вспомнить соотношение понятий «вред», «убытки», «ущерб», которые используются в гражданском праве.
11
Законодательное (легальное) определение понятия «вред» в гражданском праве отсутствует. В современной доктрине гражданского права подавляющее большинство ученых под вредом понимают неблагоприятные последствия, выражающиеся в умалении (в том числе, уничтожении) материальных либо нематериальных благ какого-либо лица.
Содержания понятия «убыток» раскрыто в ст. 15 ГК РФ — это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Из приведенных определений следует, что «ущерб» является частью «убытка», а «вред» может выражаться не только в имущественных потерях (убытке).
В судебной практике достаточно часто вкладывается одинаковое содержание в понятия «убыток» и «вред».
Уяснив содержание основных понятий, следует изучить условия, с которыми законодатель в ст. 1069 ГК РФ связывает как возникновение деликтного обязательства, так и наступление ответственности за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Статья 1069 ГК РФ не содержит отсылки к каким-либо специальным основаниям (условиям) ответственности, отличным от общих условий деликтной ответственности. Из этого следует, что должны применяться общие правила об условиях деликтной ответственности, в том числе о вине причинителя вреда как необходимом условии такой ответственности, наличие которого предполагается (презумпция виновности). При этом имеются в виду виновные действия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Отсутствие вины по общему правилу должно доказывать лицо, причинившее вред (п. 2 ст. 1064 ГК РФ).
С момента вступления в силу второй части Гражданского кодекса Российской Федерации не было ни в науке, а до последнего времени и в судебной практике единого подхода к решению вопроса о применении к деликтам, предусмотренным ст. 1069
ГК РФ, общих условий деликтной ответственности (наличие вреда, противоправность действий его причинителя, наличие
12
причинной связи между вредом и противоправными действиями, вины причинителя).
Дискуссия была связана с условием о наличии вины, которая должна присутствовать в действиях государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц для возложения на них ответственности за причинение вреда. Подчеркивая, что статьей 1069 ГК РФ регулируется специальный деликт, противники применения к нему условий ответственности по генеральному (общему) деликту, утверждали, что должна действовать обратная презумпция — презумпция невиновности публичной власти, и право на возмещение вреда не подлежит защите, пока потерпевшим не будет доказано обратное.
Студентам следует обратить внимание, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал вопросы, связанные с возмещением вреда, причиненного действиями публичной власти. Так, в одном из решений Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «содержащиеся в статьях 1069 и 1070 ГК Российской Федерации положения, вопреки мнению заявителя, не конкретизируют порядок признания названных действий незаконными, не содержат регулирования распределения бремени доказывания их незаконности» (п. 3 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2009 г. № 1005-О-О).
Позднее, рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского кодекса Российской Федерации и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) в связи с требованиями граждан возместить причиненный им публичной властью вред, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что при применении ст. 1069 ГК РФ «по общему правилу, лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (пункт 2 статьи 1064)» (п. 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня
2009 г. № 9-П).
Необходимо внимательно изучить положения, изложенные в ст. 1069 ГК РФ, и обратить внимание на то, что они предполагают наличие как общих условий деликтной ответственности, так и специальных, связанных с особенностями субъекта ответственности и характера его действий.
13
К специальным условиям деликтной ответственности
следует отнести:
причинение вреда властным актом управления (принятое решение, действие, бездействие);
причинение вреда должностным лицом при исполнении слу-
жебных обязанностей.
Следует помнить, что применительно к актам управления вина и противоправность действий (бездействия) настолько тесно взаимосвязаны, что при доказанности вины органа или должностного лица достаточно сложно доказать, что их действия (бездействие) не являются незаконными. Такая же ситуация будет в случае доказанности неправомерности действий (бездействия) органа власти или его должностного лица — доказать отсутствие вины вряд ли будет возможно.
Бремя доказывания законности оспариваемых действий (бездействия) возложено на причинителя вреда — органы публичной власти (ст. 1064 ГК РФ, ст. 249 ГПК РФ, ст. 194, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ)).
Вновь обратитесь к судебной практике, которая применяет нормы права к конкретным правоотношениям. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ), обобщив судебную практику по данной категории дел, разъяснил арбитражным судьям, что, требуя возмещения вреда, истец (потерпевший) обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике (п. 5 информационного письма Президиума ВАС РФ «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» от 31 мая
2011 г. № 145).
Отличительным признаком данного деликта длительное время считали особый механизм установления противоправности: предварительное признание властного акта недействительным, установление вступившим в силу судебным актом незаконности действий публичной власти. Такому судебному акту придавалось преюдициальное значение.
14
Однако Конституционный Суд Российской Федерации указал, что возможно объединение в одном иске требований о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления, а также о возмещении убытков, возникших у граждан или юридических лиц в результате издания подобного акта, и рассмотрение обоих требований в одном производстве (п. 3 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2009 г. № 1005-О-О).
Возможность требовать возмещения вреда, не оспаривая предварительно (в отдельном производстве) действия (бездействие) органа власти (должностного лица), законность принятого им ненормативного акта, подтвердил и Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: суд должен оценить законность ненормативного акта, действий (бездействия) государственного или муниципального органа, их должностных лиц в рамках рассмотрения иска о возмещении вреда (п. 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145).
Изучите, в чем состоит особенность применения норм права, если вред причинен изданием органом власти подзаконного нормативного правового акта. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что для удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного таким актом, необходимо иметь судебное решение о признании акта недействующим. Это объясняется тем, что нормативный характер правового акта предполагает его общеобязательность, неоднократность применения и действие в отношении неопределенного круга лиц.
Если требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного правового акта недействующим, вред подлежит возмещению только после признания акта незаконным в установленном порядке (п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145). Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе, согласно нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ст. 253) и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (ст. 196), проверять соответствие нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическому силу акту, кроме Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П).
15
Таким образом, истец, не оспоривший нормативный акт, не вправе требовать возмещения вреда, причиненного исполнением этого акта.
Следует помнить, что к рассматриваемому специальному деликту применимы общие для всех деликтов положения ГК РФ, в том числе и положения ст. 1083 ГК РФ об учете вины потерпевшего при рассмотрении требований о возмещении вреда. Именно с учетом норм ст. 1083 ГК РФ лицу, которому был причинен вред в результате издания незаконного акта органом власти и которое знало о незаконности этого акта, но продолжало осуществлять свою деятельность, было отказано в возмещении вреда (Постановление Президиума ВАС РФ от 22 мая 2012 г. № 13443/11).
3. УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ, ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ, ПРОКУРАТУРЫ И СУДА
ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ ВСЛЕДСТВИЕ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА
(ст. 1070 ГК РФ)
Частным случаем вреда, указанного в ст. 1069 ГК РФ, является вред, причиненный незаконными действиями правоохранительных органов (органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры) и суда (ст. 1070 ГК РФ).
Изучая особенности данного специального деликта, необходимо обратить внимание на следующее:
нормы ст. 1070 ГК РФ относятся только к действиям должностных лиц правоохранительных органов и суда;
пункты 1 и 2 ст. 1070 ГК РФ формулируют различный состав условий наступления ответственности правоохранительных органов и суда при причинении вреда.
Субъектный состав правоотношений в деликте, регулируемом ст. 1070 ГК РФ, специфичен тем, что в качестве причинителей вреда выступают правоохранительные органы (органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры) и судебные органы, в качестве потерпевших — только граждане и юридические лица. Публично-правовые образования не являются потерпевшими по данному деликту.
Перед тем как приступить к изучению условий возникновения данного специального деликта, следует изучить, какие государственные органы отнесены в ст. 1070 ГК РФ к правоохранитель-
16
ным органам и какие должностные лица осуществляют их полномочия.
Органами дознания согласно ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) являются государственные органы и должностные лица, уполномоченные осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
К органам дознания относятся (ст. 40 УПК РФ):
органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе территориальные и входящие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативнорозыскной деятельности;
органы Федеральной службы судебных приставов; командиры воинских частей, соединений, начальники военных
учреждений или гарнизонов; органы государственного пожарного надзора федеральной
противопожарной службы.
К органам, осуществляющим оперативно-розыскную дея-
тельность, относятся оперативные подразделения (ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от
12августа 1995 г. № 144-ФЗ):
органов внутренних дел Российской Федерации; органов Федеральной службы безопасности;
федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны;
таможенных органов Российской Федерации; Службы внешней разведки Российской Федерации; Федеральной службы исполнения наказаний;
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Должностными лицами органов дознания являются дозна-
ватель, а также начальники органов и подразделений дознания.
Предварительное следствие по уголовному делу вправе вести должностные лица следующих органов:
Следственного комитета Российской Федерации; Федеральной службы безопасности; органов внутренних дел Российской Федерации;
17
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Должностными лицами органов предварительного след-
ствия являются следователь, руководитель следственного органа.
Ряд процессуальных актов, которые выносятся при производстве следствия (дознания), имеют юридическую силу только с момента подписания руководителем следственного органа (начальником органа дознания). Также в процессе расследования (дознания) руководитель следственного органа (начальник органа дознания) имеет право давать в письменном виде указания по делу, обязательные для исполнения следователем (дознавателем).
В таких случаях причинителями вреда могут выступать лица, производящие следствие (дознание), совместно с руководителем следственного органа (начальником органа дознания).
Если процессуальный акт был вынесен лицом, производящим следствие (дознание), и утвержден руководителем следственного органа (начальником органа дознания) на законном основании, а фактическое процессуальное действие, совершенное во исполнение такого акта, было незаконным, то причинителем вреда выступает только лицо, производящее следствие (дознание).
Если следователю (дознавателю) указания даются руководителем следственного органа (начальником органа дознания) в устной форме и в результате их исполнения причиняется вред, то непосредственным причинителем вреда выступает следователь (дознаватель). В случае сомнений в правомерности данных указаний следователь имеет право на их обжалование. Если он этим правом не воспользовался, то правило о признании непосредственными причинителями вреда двух должностных лиц не меняется.
Среди правоохранительных органов, в результате незаконных действий которых наступают вредоносные последствия, в ст. 1070 ГК РФ названы органы прокуратуры. Система органов прокуратуры определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ. Прокурор в соответствии с законом осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также поддерживает обвинение в судебном разбирательстве, что влияет на ход следствия (дознания) и на результат рассмотрения дела в суде. В связи с этим включение органов прокуратуры в состав органов, незаконными действиями которых может быть причинен вред, обоснованно.
18
Прокурор является должностным лицом.
Помимо правоохранительных органов в ст. 1070 ГК РФ в качестве возможного причинителя вреда назван суд. Система российских судов определяется Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ.
Исключительное полномочие судов на осуществление правосудия предполагает и наделение судей особым статусом, в соответствии с которым судьи неприкосновенны, независимы и несменяемы. Это, в свою очередь, предполагает и особые условия привлечения их к ответственности. Судья является должност-
ным лицом.
Далее разберитесь со специальным составом условий деликтной ответственности правоохранительных органов и суда.
Ответственность правоохранительных органов и суда за причинение вреда, установленная в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, наступает при следующих трех условиях:
наличие вреда; незаконность действий правоохранительных органов и суда;
причинно-следственная связь между вредом и незаконными действиями. Таким образом, в данном деликте имеется «усеченный состав» условий, так как отсутствует требование о наличии вины соответствующих органов публичной власти. Этот усеченный состав применяется не ко всем действиям правоохранительных органов и суда, а только к незаконным действиям. Именно незаконный характер действий правоохранительных органов и суда является определяющим.
Обратите внимание на то, что законодатель определил перечень таких действий в п. 1 ст. 1070 ГК РФ:
незаконное осуждение; незаконное привлечение к уголовной ответственности;
незаконное применение в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде;
незаконное привлечение к административной ответственности в виде административного ареста;
незаконное привлечение юридического лица к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности.
Несмотря на закрытый характер приведенного перечня, Конституционный Суд Российской Федерации своими решениями, связанными с выяснением соответствия положений п. 1 ст. 1070 ГК РФ Конституции Российской Федерации, расширил его,
19
включив такие действия, как:
незаконное задержание в качестве подозреваемого (Определение от 4 декабря 2003 г. № 440-О);
незаконное административное задержание на срок до 48 часов (Постановление от 16 июня 2009 г. № 9-П).
Большая часть незаконных действий, включенных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, совершается в сфере уголовного судопроизводства, и порядок восстановления прав и свобод лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию, и возмещения причиненного ему вреда именуется реабилитацией (гл. 18 УПК РФ).
С вступлением в действие новых Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень незаконных действий правоохранительных органов и суда, содержащийся в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, в значительной степени перекрывается положениями гл. 18 УПК РФ «Реабилитация», которые повышают гарантии прав и законных интересов потерпевших. Согласно ст. 133 УПК РФ правом на возмещение вреда обладают любые лица, незаконно подвергнутые любым мерам процессуального принуждения,
а также принудительным мерам медицинского характера в ходе производства по уголовному делу.
Изучая вопросы реабилитации, обязательно обратитесь к судебной практике. Так, Верховный Суд Российской Федерации в постановлении «О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве» от 29 ноября 2011 г. № 17 разъяснил, что право требовать возмещения имущественного вреда, причиненного реабилитированному, в случае его смерти имеют его наследники.
Право требовать возмещения вреда возникает у потерпевшего после получения им от правоохранительных органов, суда документа, из которого следует, что в отношении его были незаконно применены меры процессуального принуждения (например, оправдательного приговора, документа о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, прекращении административного производства за отсутствием состава административного правонарушения и др.). Эти документы будут свидетельствовать о реабилитации лица и его праве на возмещение причиненного вреда.
20