АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

год выборов в: Верховный Совет РСФСР <2>; краевые, областные, окружные, районные, городские,сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР <3>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Верховного СоветаСССР. 1942. N 45.

<2> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июня 1942 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1942. N 151.

<3> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 января 1943 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1943. N 11.

Выборы в местные органы власти не проводились в течение всего периода нахождения

СССР в состоянии войны. Фактически "довоенный состав советов" <1> сохранял свои полномочия до 1948 года, когда состоялись первые послевоенные выборы. В военное время были изменены требования к правомочности принятия решений местными органами власти. При отсутствии кворума председатели исполкомов сельского или городского советов могли назначаться волевым решением вышестоящих органов власти.

--------------------------------

<1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти //

Юриспруденция. М.: РГГУ,2002. N 2. С. 214 - 228.

Помимо "конституционных актов" (так назывались нормативные акты, принятие которых в определенной степени ограничивало действие Конституции СССР) принимались "акты военноадминистративного характера". Они также содержали нормы ограничительного, но более конкретного характера,а по сфере действия были ближе к ведомственным нормативным актам.

Законодательство о труде в рассматриваемый период времени в первую очередь присущими ему способами мобилизовало усилия государства на успешное противостояние нападению фашистской Германии. В первые месяцы войны Советский Союз был вынужден отступать. Под угрозой дальнейших территориальных потерь необходимо было в кратчайшие сроки эвакуировать около пяти тысяч организаций, предприятий и учреждений. Это необходимо было сделать,потому что в современных войнах воюют не только армии,но и экономика.

Эвакомероприятия затронули около двенадцати миллионов населения СССР, проживающих в европейской части, - как самих работников, так и членов их семей. Уже в первые дни войны принимается Постановление СНК СССР от 23 июля 1941 года, в котором совнаркомам республик и крайоблисполкомам предоставлялось право перевода рабочих и служащих на другую работу волевым порядком, независимо от их ведомственной принадлежности и территориального расположения. За отказ от перехода на другую работу виновные подлежали судебной ответственности как за самовольный уход.

Только через 11 лет после окончания войны (25 апреля 1956 г.) Указом ПВС СССР <1> была отменена судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за прогул без уважительной причины. В отношении лиц, продолжавших отбывать наказание в виде лишения свободы за это,была объявлена амнистия.

--------------------------------

<1> См.: Корольков Н.Н. История государства и права России. Источники права. Ч. 2. М.: НГУ, 1999. С. 140141.

Отражая характер переживаемого советским обществом времени, Постановление определило, что виновные в отказе или уклонении от трудовой повинности, а также в задержке лиц, работающих "в предприятиях и учреждениях и привлекаемых к трудовой повинности, подлежат уголовной ответственности по законам военного времени".

Указом ПВС СССР от 29 сентября 1942 года <1> устанавливался порядок перевода на положение мобилизованных рабочих, служащих и инженерно-технических работников в близких к фронту районах. Перечень таких районов определялся Государственным Комитетом Обороны. Статус мобилизованных означал их закрепление за теми предприятиями и учреждениями, в которых они работают. В необходимых случаях они по решению Правительства страны подлежали

обязательной эвакуации вместе с семьями в районы, в которые переводились предприятия и учреждения.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Верховного СоветаСССР. 1942. N 38.

За нарушение предписываемых действий предусматривалась строгая (с позиции мирного времени), дифференцированная уголовная ответственность. Руководители, не обеспечившие организованной и полной эвакуации, могли быть привлечены к "тюремному заключению на срок от 5 до 10 лет" по приговору военного трибунала. Уклонение от обязательной эвакуации рабочих, служащих и инженерно-технических работников, переведенных на положение мобилизованных, рассматривалось как дезертирство. Военным трибуналам предписывалось за такие действия "карать согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 декабря 1941 г. тюремным заключением на срок от 5 до 8 лет".

В соответствии со ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении" Постановлением СНК СССР от 10 августа 1942 г. N 1353 был определен порядок привлечения граждан к трудовой повинности в военное время. Трудовая повинность должна была вводиться каждый раз по Постановлению СНК СССР. Если в местности действовал режим военного положения, то введение трудовой повинности осуществлялось "военными властями". Объявление трудовой повинности было необходимо для: выполнения оборонных работ и других военных надобностей; заготовок топлива; выполнения специальных строительных работ и других важнейших государственных заданий; охраны путей сообщения, сооружений, средств связи, электростанций,электросетей и других важнейших объектов.

Порядок привлечения граждан к трудовой повинности для борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями (пожары, наводнения, снежные заносы и т.д.) определялся другим нормативным актом - Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 18 июля 1927 г.

Срок непрерывной трудовой повинности не должен был превышать более двух месяцев при продолжительности рабочего времени "8 часов в день и 3 часов обязательных сверхурочных". Определенные категории граждан запрещалось привлекать к трудовой повинности.

Разновидностью трудовой повинности следует рассматривать и привлечение "на время войны" на работу по месту жительства на предприятия и в учреждения инвалидов третьей группы, получающих пенсию по государственному социальному страхованию. Под эту категорию подпадали мужчины в возрасте до 55 лет и женщины в возрасте до 45 лет.

Содержание трудового законодательства рассматриваемого периода в большинстве своем носило императивный характер и было направлено на мобилизацию усилий общества в войне с фашизмом. В то же время оно, за некоторым исключением, соответствовало действовавшим в то время международным нормам права в области труда.

28 июня 1930 года Генеральная конференция Международной организации труда (МОТ) приняла Конвенцию в отношении принудительного или обязательного труда, которая была ратифицирована СССР только в 1956 г. Согласно этому документу (ст. 2) не считается принудительным (обязательным) труд,включающий в себя:

а) всякую работу или службу, требуемую в силу законов об обязательной военной службе и применяемую для работ чисто военного характера;

б) всякую работу или службу, являющуюся частью обычных гражданских обязанностей граждан полностью самоуправляющейся страны;

в) всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, вынесенного решением судебного органа, при условии, что эта работа или служба будет производиться под надзором и контролем государственных властей и что указанное лицо не будет уступлено или передано в распоряжение частных лиц,компаний или обществ;

г) всякую работу или службу, требуемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случаях войны или стихийного бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии, нашествия вредных животных, насекомых или паразитов, растений), и вообще обстоятельств, ставящих под угрозу или могущих поставить под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;

<1> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1942 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 8.

Поражение в правах как один из видов уголовной ответственности в СССР было предусмотрено в начале двадцатых годов двадцатого столетия и отражалось в уголовных кодексах вплоть до пятидесятых годов. Его содержание заключалось в том, что решением суда применялось лишение следующих конституционных прав, принадлежащих виновному лицу, на срок до 5 лет:

активного и пассивного избирательного права; права на занятие определенных государственных должностей или выборных должностей в

общественных организациях; права "носить почетные звания";

родительских прав (при установлении судом злоупотребления этими правами со стороны осужденного);

права на пенсии (за совершение государственных, корыстных и воинских преступлений), выдаваемые в порядке социального страхования и государственного обеспечения, а также на пособие по безработице. Эта мера наказания действовала до момента ликвидации в стране безработицы, о которой было официально объявлено в начале тридцатых годов. В сороковых годах XX столетия поражение в "политических и отдельных гражданских правах" могло назначаться в качестве как дополнительной, так и самостоятельной меры "социальной защиты". В начале двадцатых годов - только как дополнительная мера <1>.

--------------------------------

<1> См.: УК РСФСР 1922 г. Ст. ст. 40 - 42 // Уголовный и уголовно-процессуальный кодексы РСФСР. М: Юридическое издательство НАРКОМЮСТ. 1923; УК РСФСР в ред. 1926 г. Ст. ст. 31 - 34 // Уголовный кодексРСФСР. М.: Юридическое издательство НКЮСоюза ССР,1940.

Лица, осужденные за тяжкие преступления, могли быть также направлены на фронт по личному заявлению в штрафные батальоны. После "искупления кровью" они могли направляться для дальнейшего прохождения службы в обычныевоинские подразделения.

Жесткие действия государства диктовались складывающейся ситуацией на фронтах. Это состояние было очень близким к состоянию крайней необходимости, нанося при этом определенный ущерб с целью предотвращения большего ущерба всем трем важнейшим субъектам общественных отношений - государству, личности и обществу. История свидетельствует, что в критических ситуациях государство, как важнейший элемент политической системы общества,обязано и должно предпринимать адекватные реальной угрозе действия.

Летом 1942 года советские войска с большими потерями отступали на основных направлениях ведения боевых действий. Войска вермахта, прорвав оборону, устремились к нефтеносным районам Кавказа и к Сталинграду. Руководством страны было принято решение о необходимости остановить наступление противника любой ценой. 28 июля 1942 года принимается ставший впоследствии знаменитымПриказN 227,известный по неофициальному,но очень точно отражающему его сущность названию- "Ни шагу назад!".

По этому Приказу отступление без приказа запрещалось под угрозой расстрела. Убегающих с боевых позиций бойцов встречал огонь заградительных отрядов. Предусматривалось создание штрафных частей. Вплоть до окончания войны в них было направлено 427910 человек <1>. В 1943 году доля штрафников составляла 2,7% от общей численности личного состава Советской армии и флота, а в 1945 году - уже только 1,3%. В то же время нельзя недооценивать (да и переоценивать) их роль в общей победе. Выполняя наиболее опасные задачи, эти специальные подразделения несли неизмеримо большие (в 3- 6 разбольше,чем в обычных войсках) потери.

--------------------------------

<1> Здесь и далее статистические материалы о штрафных частях приводятся по статье: Баранец Виктор.Пять мифов о штрафбате // Комсомольская правда. 2007. 26 июля. N 108-т/30.

По штатному вооружению штрафные части представляли собой обычные стрелковые воинские формирования с легким вооружением (винтовка, автомат). Срок службы в них составлял

от одного до трех месяцев. Ранение или смерть автоматически считались искуплением вины перед Родиной. За подвиги и проявленное мужество предусматривалась возможность досрочного перевода для дальнейшего прохождения службы в обычные воинские части.

Штрафные части состояли из штрафных батальонов (численностью до 800 человек) и штрафных рот (численность 150 - 200 человек). Командовали штрафными частями только кадровые офицеры, получавшие за это дополнительные (особые) льготы. Такие, например, как: выслуга один месяц за шесть месяцев (в обычных войсках - один день за три дня); ускоренное продвижение по службе; повышенное денежное содержание и т.д.

Вштрафбаты направляли только "средних и старших командиров и политработников всех родов войск, провинившихся в нарушении дисциплины по трусости или неустойчивости". В штрафные роты направляли рядовых бойцов, сбежавших с поля боя, а также досрочно освобожденных из мест лишения свободы. В соответствии с архивными материалами НКВД СССР

за все годы войны из исправительно-трудовых лагерей и колоний досрочно было освобождено и направлено на фронт более 1 миллиона человек. Из них примерно 10% направлены в штрафные роты,а остальные - в обычные воинские части.

За отдельные противоправные деяния в качестве возможной меры юридической ответственности нередко использовалось выражение "по закону военного времени". Это не только эмоциональная, но и юридическая оценка правонарушения, предусматривающая назначение максимальной санкции.

Вместностях, находившихся на осадном положении, допускалась возможность и внесудебного вынесения решения - вплоть до расстрела на месте. Такие меры были возможны в случаях, если преступник был застигнут на месте совершения умышленного преступления (кражи, грабежи, разбои...), а также в отношении "провокаторов, шпионов и прочих агентов, призывающих к нарушению порядка".

Некоторые государства в этот период также вводят жесткие ограничения на определенные публичные действия, являющиеся неотъемлемым атрибутом показателя демократичности общества в обычных условиях. В начале Второй мировой войны (28 июня 1940 г.) в США принимается Закон Смита, объявивший незаконными действия, направленные под различными предлогами против правительства,а значит,и против интересов США.

Законодательство СССР предусматривало, что в условиях военного времени распространение ложных слухов, возбуждающих "тревогу среди населения", которая затем могла перерасти в панику и массовые беспорядки, должно жестко наказываться. Указ ПВС СССР от 6 июля 1941 г. определил, что за подобные деяния виновные по приговору военного трибунала должны караться тюремным заключением на срок от 2 до 5 лет, если это действие не повлекло за собой по закону более тяжкого наказания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости. 1941. N 32.

Ввоенной обстановке принимались особые, соответствующие характеру переживаемого страной периода времени, меры по борьбе с преступностью. Предусматривалось сокращение (до двух суток) сроков предварительного следствия по делам, связанным с нарушением требований по обеспечению общественного порядка, и выполнения оборонных мероприятий. Органам УНКВД

иУНКГБ предоставлялось право в случаях, не терпящих отлагательства, производить обыски и аресты безсанкции прокурора.

Подводя итоги характеристике административно-правовых режимов, устанавливаемых в условиях военного времени,прежде всего необходимо отметить следующие особенности.

1. Военное время следует понимать как особый правовой режим, основывающийся на законодательстве военного времени, имеющем комплексный и системный характер, действующий в течение не определенного заранее времени на всей территории и во всех сферах народного хозяйства страны.

2. В современных условиях отличительной особенностью военного времени, рассматриваемого как особый правовой режим, является то, что он в обязательном порядке должен выступать составной частью международного особого правового режима военного времени, который базируется на положениях норм международного права. Этим определяется

роль и место мирового сообщества не только в формировании международного правопорядка, но и в реальной возможности со стороны международных организаций контролировать полноту и качество его выполнения.

3. Военное время оказывает влияние на все сферы общественной жизни, внося следующие принципиальные коррективы в организацию и порядок работы государственного аппарата.

А. В этот период времени в связи с невозможностью проведения выборов в Советы всех уровней усилилось значение исполнительных комитетов, к которым перешел ряд исключительных полномочий Советов. Состав исполкомов мог пополняться путем кооптации представителями партийно-советского актива. По существу, практика выборов была заменена системой назначений. Подобный опыт имелся в практике деятельности и других государств. Впоследствии он был воспринят нормами международного права и отражен в чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

Б. Произошла централизация государственного управления с одновременным повышением роли исполнительно-распорядительных органов советской власти. Одновременно усилились интеграция и слияние партийного и государственного руководства на различных управленческих уровнях.

В. Создаются специальные чрезвычайные органы, наделяемые практически неограниченными полномочиями. Высшим чрезвычайным органом в стране был ГКО СССР, образованный совместным Постановлением ПВС СССР,Совнаркома и ЦК ВКП(б) от 30 июня 1941 г. Его создание не предусматривалось Конституцией СССР. Постановления ГКО имели силу законов военного времени и должны были неукоснительно выполняться всеми субъектами советского права. Для оперативного решения возникающих вопросов на фронтах, в наркоматах и ведомствах, а также в территориальных образованиях учреждались должности уполномоченных ГКО.

Г. Судебная система в годы войны не претерпела принципиальных изменений. Однако усилилась роль военных трибуналов, система которых возглавлялась Верховным судом СССР. В его составе действовали Военная, Военно-железнодорожная и Военная воднотранспортная коллегии. Центральное место в работе военных трибуналов и судов занимало рассмотрение дел, связанных снарушением трудовой и государственной дисциплины.

Д. В период действия особого правового режима военного времени могут устанавливаться иные разновидности особых правовых режимов, носящие более жесткий характер - военное положение и осадное положение.

4.Административно-правовой режим военного времени является основной составной частью особого правового режима военного времени. Начинает действовать с объявлением войны, но прекращает свое действие значительно позже окончания военного времени. Его доминирующая роль среди правовых режимов других видов определяется особенностями содержания возникающих правоотношений. Она выражается в усилении управленческой роли государства в различных сферах общественной жизни. В это время в характере регулирования общественных отношений, так же как и в период революций, доминирует императивный метод, используемый государством.

5.В отличие от периода революционных преобразований военное законодательство имеет ряд следующих особенностей:

основывается на законодательстве мирного времени; часть нормативных актов разрабатывается заблаговременно, в процессе мобилизационной

подготовки государства; продолжает функционировать структура прежнего государственного аппарата,

претерпевающая организационные изменения,вызываемые потребностями военного времени; сферы его действия характеризуются следующими чертами: по времени действия -

периодом нахождения государства в состоянии войны, а в некоторых случаях и после нее; по кругу лиц - распространяется прямо (введение запретов, дозволений и ограничений) или косвенно (лишения, связанные с военным лихолетьем) на всех граждан; по территории - действием на всей территории с одновременным введением в отдельных местностях, а возможно, и на всей территории дополнительного специального правового режима - военного положения.

6.Законодательство военного времени - это система нормативных актов различной юридической силы, разработанных заблаговременно или в процессе функционирования государственного механизма в условиях военного времени. Они предназначены регулировать общественные отношения в рамках возникающих правоотношений. Их реализация способствует достижению государством поставленной цели путем введения особого правового режима или специальных правовых режимов в отдельных регионах или на всей территории государства. В виде массива нормативных актов оно располагается практически во всех отраслях права, но их большая часть находится в административном праве.

7.Следует иметь в виду, что конкретная содержательная характеристика законодательства военного времени прежде всего определяется ролью, занимаемой государством в войне, и поэтому может быть различной: союзник, агрессор или жертва; победитель или побежденный; ведение боевых действий на собственной территории или на территории противника; временные характеристики войны.

8.Основными чертами законодательства военного времени в СССР являлись следующие.

А. Оно реализовывалось посредством введения в действие нормативных актов мобилизационного характера.

Б.Характеризуется преемственностью сзаконодательством мирного времени. В.Носит всеобщий,комплексный и системный характер.

Г. Продолжало действовать и после окончания военного времени (вплоть до 1948 г. велась борьба в Западной Украине сбандеровцами,а в Прибалтике - с"лесными братьями").

Д. Отличалось более жестким содержанием с преобладанием императивных предписаний управляемым субъектам (применение реквизиции, трудовая повинность, обязательные сверхурочные работы,чрезвычайныеналоги).

Е. Ведущая роль в системе возникающих правоотношений принадлежала нормам уголовного и административного права.

15.5. Административно-правовой режим военного положения

Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.) и одновременного принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР "О военном положении" 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон "О военном положении" <1>. Подобные законы (в том числе и "О чрезвычайном положении") предусмотрены текстом Конституции России. Их количество не может быть более двадцати <2>. В то же время им как регуляторам комплексных общественных отношений в определенных ситуациях принадлежит ведущая роль.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2002. 2 февраля.

<2> Федеральные конституционные законы, согласно законодательству Российской Федерации, принимаются по усложненной процедуре, связанной с порядком голосования, обязательностью его подписания Президентом России и необходимостью одобрения 1/3 от общего количества субъектов Федерации. Их доля в системе законодательства Российской Федерациинезначительна.

Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны, "или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии "или непосредственной угрозы агрессии".

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР "О военном положении" разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны(22 июня 1941 г.).

Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии <1>. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е годы XX столетия былотвергнут бундестагом страны.

--------------------------------

<1> См.: Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: 1994. С. 5152.

ВРоссии регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта, появилась в конце XIX века. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены "состоящими на военном положении". Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась.

Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось. Так, в 1905 году и в более позднее время фиктивное военное положение объявлялось в Екатеринославской, Херсонской, Харьковской, Бакинской, Оренбургской,Тифлисской, Черноморской и других губерниях России.

Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам <1>.

--------------------------------

<1> Властные полномочия командующего армией или самого главнокомандующего распространялись на все население и все находящиеся на подконтрольной территории учреждения. Они имели право: запрещать лицам, которые могли оказаться полезными для военного дела, покидать свое местожительство; назначать общие и частные реквизиции; запрещать вывоз средств, необходимых при ведении войны; уничтожать движимое и недвижимое имущество, которое препятствовало продвижению и действиям русских войск с последующей компенсацией их стоимости владельцам по определению особых комиссий.

ВПравилах определялся круг лиц и перечень их деяний, которые признавались преступлениями и подлежащими рассмотрению в военных судах <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии со ст. 17 Правил "лица гражданского ведомства, не принадлежащие к армии, в местностях, объявленных на военном положении, подлежат военному суду и наказанию по законам военного времени" за следующие считавшиеся противоправными действия: за бунт против верховной власти и государственную измену; за умышленный поджог или иное умышленное уничтожение, либо приведение в негодность предметов воинского снаряжения и вооружения и вообще всего принадлежащего к средствам нападения или защиты, а также запасов продовольствия и фуража; за умышленное уничтожение или повреждение в районе театра войны водопроводов, мостов, плотин, гатей, шлюзов, водоспусков, колодцев, дорог, бродов или иных средств, назначенных для передвижения, переправы, судоходства, предупреждения наводнений