АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.pdfохраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, а также предупреждения действий,вводящих в заблуждение приобретателей"<1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2009 года N 753 "Об утверждении Технического регламента о безопасности машин и оборудования" // Российская газета. 2009. 25 сентября.
Процедура разработки и принятия административных регламентов зависит от особенностей правового статуса федерального органа исполнительной власти, его разрабатывающего. Если они разрабатываются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, то утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.
Административные регламенты, разработанные федеральными службами, федеральными агентствами и государственными комитетами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются руководителями указанных федеральных служб, федеральных агентств либо государственных комитетов.
Если в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и государственных комитетов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.
Исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом.
Административные регламенты, включенные в план подготовки административных регламентов, ежегодно утверждаемый Правительственной комиссией по проведению административной реформы, согласовываются с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, а в случае если принятие и внедрение административного регламента потребуют дополнительных расходов сверх предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, административный регламент также подлежит согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.
Заключение на проект административного регламента Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации представляет в срок не более 20 дней, а при повторном согласовании - в срок не более 5 дней.
Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение административного регламента, готовит и представляет на согласование вместе с проектом административного регламента пояснительную записку и проект плана-графика внедрения административного регламента. В случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов. Разрабатываются и представляются проекты нормативных правовых актов о внесении соответствующих изменений в нормативные правовые акты, а также финансово-экономическое обоснование проекта
административного регламента, содержащее расчет затрат на внедрение административного регламента и экономический (социальный) эффект его внедрения, если принятие административного регламента требует дополнительных расходов сверх установленных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Впояснительной записке к проекту административного регламента должны отражаться: анализ практики исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); информация об основных предполагаемых улучшениях исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) в случае принятия административного регламента; сведения об учете рекомендаций независимой экспертизы; предложения заинтересованных организаций и граждан.
Постановление Правительства Российской Федерации предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также ограничения
вчасти реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Административные регламенты представляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в порядке,установленном для разработки и утверждения административных регламентов.
Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и организаций, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Тексты административных регламентов должны размещаться в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).
Порядок разработки административных регламентов для государственных внебюджетных фондов осуществляется также в соответствии с требованиями, установленными Порядком для федеральных органов исполнительной власти.
Всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации к административным регламентам предъявляются следующие основные требования. Их наименование определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти, с учетом формулировки, соответствующей редакции, которым предусмотрена такая государственная функция (государственная услуга).
Вструктуру административного регламента должны включаться следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы (пункт 32 Правил): юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия; содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; критерии принятия решений; результат
административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия,в том числе в электронных системах.
Структура раздела о порядке и формах контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги) состоитизследующих подразделов (пункт 33 Правил):
порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции (предоставлению государственной услуги),а также принятием решений ответственными лицами; порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством исполнения государственной функции
(предоставления государственной услуги); ответственность государственных служащих федерального органа исполнительной власти и
иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственнойфункции;
положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги), в том числе со стороны граждан,их объединений и организаций.
Вразделе (пункт 34), касающемся порядка обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), устанавливается следующий порядок обжалования заявителями действий (бездействия)и решений:
1. В части досудебного (внесудебного) обжалования указываются:
информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
предмет досудебного (внесудебного) обжалования; исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо
приостановления ее рассмотрения; основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;
права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;
вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;
сроки рассмотрения жалобы; результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре
либо инстанции обжалования.
2. В части судебного обжалования указываются сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
На федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект административного регламента, возлагается обеспечение получения не менее одного заключения независимой экспертизы, которая может быть также проведена по инициативе заинтересованных организаций за счет собственных средств (пункт 39 Правил).
Всовременной России наблюдается переизбыток контролирующих органов. Только на федеральном уровне "в системе исполнительной власти действуют 28 различных органов, имеющих полномочия в сфере контроля и надзора. Каждый год они проводят более одного миллиона контрольных мероприятий,нередко дублируя друг друга"<1>.
--------------------------------
<1> Степашин Сергей. Аудит государственного масштаба // Российская газета. 2009. 15 января.
Соблюдение принципа законности в действиях органов государственной власти в Российской Федерации способствует наиболее полной и эффективной реализации в практической деятельности механизма государства конституционного принципа взаимной ответственности между государством и населением.
В Российской Федерации постепенно формируется административно-правовой механизм реализации этого принципа. В качестве одного из примеров подобного рода являются положения вступившего в силу с 1 января 2009 года Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"<1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"// Российская газета. 2008. 30 декабря.
Он регулирует взаимные отношения, с одной стороны, между органами исполнительной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации), уполномоченными осуществлять государственный контроль (надзор), и органами местного самоуправления, уполномоченными осуществлять муниципальный контроль за деятельностью, с другой стороны, юридических лиц и частных предпринимателей. На законодательном уровне определено содержание полномочий субъектов возникающих в управленческой сфере контрольно-надзорных правоотношений и регламентируются правовые пределы их действий.
Государственный контроль (надзор) представляет собой "деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями" установленных законодательством Российской Федерации требований посредством организации и проведения проверок, "принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями" (пункт 1 статьи 2 Закона).
ВСССР действовал специальный государственный орган - Комитет народного контроля (КНК)
СССР. Председатель комитета по своему статусу был членом Правительства СССР. Закон СССР "О народном контроле в СССР" (1979 год) определял народный контроль как сочетание государственного контроля с общественным. В зоне внимания КНК СССР находились все области народного хозяйства и управления, производство и государственный аппарат, законность и эффективность расходования материальных и денежных ресурсов государства. В 1990 году в начале либерально-экономических реформ в стране были упразднены практически все виды государственного контроля.
Всоответствии с рассматриваемым Федеральным законом государственный контроль (надзор)включает в себя:
федеральный государственный контроль (надзор), устанавливаемый Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации (если он не установлен федеральным законом);
региональный государственный контроль (надзор), устанавливаемый высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований "в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации";
муниципальный контроль представляет собой "деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае,если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации".
Основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля являются (статья 3 Закона):
преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к
юридическим документам и информации, являющихся предметом проверки (за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации);
проведение проверок уполномоченными на это органами или должностными лицами; недопустимость проведения проверок одних и тех же требований несколькими
уполномоченными органами или должностными лицами; недопустимость требований о получении субъектами предпринимательской деятельности
дополнительных документов в случае представления ими уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
ответственность контролирующих органов или должностных лиц за допущенные нарушения законодательства Российской Федерации;
недопустимость взимания контролирующими структурами с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение мероприятий по контролю;
финансирование проводимых контрольных мероприятий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов;
разграничение полномочий в соответствующих сферах деятельности между контролирующими структурами на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
В ряд законодательных актов Российской Федерации были внесены изменения, направленные на прекращение ранее существовавших внепроцессуальных прав органов внутренних дел, касающихся порядка проверки ими субъектов предпринимательской деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности".
Признан утратившим силу пункт 25 статьи 11 Закона РФ "О милиции", который предусматривал, что при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении милиции предоставлялось право производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, производить досмотр транспортных средств, изучать документы, отражающие их деятельность. Теперь должностные лица органов внутренних дел при проведении таких мероприятий должны руководствоваться только теми процедурами и порядком их применения, которые предусмотрены соответственно УПК РФ и КоАП РФ.
В Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" (1995 г.) внесено дополнение, согласно которому при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществляющее изъятие документов, предметов, материалов, сообщений, теперь должно составлять протоколизъятия.
Статья 27.10 КоАП РФ ("Изъятие вещей и документов") дополнена положением, согласно которому с изымаемых документов, имеющих значение доказательства по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотра транспортного средства, не позднее пяти дней должны быть изготовлены копии и переданы лицу,у которого данные документы были изъяты.
С 1 января 2010 года вступает в силу Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <1>. Его также следует рассматривать как один из методов, используемых государством в сфере организации государственного управления и основывающихся на следующих основных принципах (статья 4 Закона):
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Российская газета. 2009. 13 февраля.
открытость и доступность информации; достоверность информации;
свобода поиска,получения,передачи и распространения информации; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную
тайну, защиту их чести и деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Федеральный закон регламентирует обязательную организацию доступа к информации о их деятельности. Исключение составляет информация, "отнесенная в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну"(пункт 1 статьи 5 Закона).
Указанная информация может предоставляться пользователям <1> в следующих формах: в устной форме (во время приема, по телефонам справочных служб, по сетям связи общего пользования); в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.
--------------------------------
<1> Пользователем информации может быть "гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющее поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации" в соответствии с требованием законодательства // См.: пункт 3 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 9 февраля 2009 года N 8- ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"// Российская газета. 2009. 13 февраля.
Должностные лица, виновные в нарушении права на доступ к информации этих органов власти и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность.
Вопросы для закрепления изученного материала:
1.Сущность обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении: определение понятия законности и дисциплины; их соотношение.
2.Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
3.Сущность контроля в государственном управлении.
4.Основные черты административного надзора.
5.Особенности прокурорского надзора за законностью действий органов исполнительной
власти.
6.В чем заключается особенность судебного контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти?
7.В чем состоит отличие административного надзора от иных видов контроля?
8.Какими факторами обусловлена необходимость соблюдения законности и дисциплины в деятельности правоохранительных органов?
9.Роль и место административных регламентов как способ унификации и законности действий органов исполнительной власти.
Тема 11. Ответственность по административному праву
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Понятие и основные черты административной ответственности. Правовые основы установления и применения административной ответственности.
Административное правонарушение как фактическое основание административной ответственности. Признаки административного правонарушения. Состав административного правонарушения,его элементы.
Основания,условия и последствия освобождения от административной ответственности. Понятие и виды административных взысканий. Общие правила их применения.
Административная ответственность юридических лиц (коллективных субъектов). Дисциплинарная и материальная ответственность по административному праву.
11.1. Понятие и характерные черты административного принуждения
Общая теория права традиционно выделяет следующие пять видов мер государственного
(правового) принуждения: дисциплинарное; материальное; гражданско-правовое; уголовное;
административное.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее, хотя и распространенное средство обеспечения правопорядка, выполняя карательную функцию. Однако его значение только этим не исчерпывается. Одновременно административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции, т.е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения, а также пресечения. Их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм. В таком понимании в совокупности они обеспечивают общественный порядок и безопасность.
Само наименование данных принудительных мер свидетельствует о том, что для их применения характерен внесудебный порядок, т.е. их использование отнесено к компетенции, как правило, органов исполнительной власти (их должностных лиц). Однако отдельные меры административного принуждения применяются судьями (не судами!). В частности, это относится к случаям назначения наиболее строгих административных наказаний за совершение административных правонарушений.
Профессор Л.Л. Попов еще в 70-х годах XX столетия дал ставшее впоследствии классическим определение понятия административного принуждения, вполне применимое к сегодняшней правовой действительности. С его точки зрения, под административным принуждением
понимается внешнее государственно-правовое психическое или физическое воздействие на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера.
В отличие от уголовного наказания меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии составов правонарушений (например, при необходимости ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; в условиях действия особых
правовых режимов чрезвычайного и военного положений; при необходимости предупреждения совершения правонарушения). Законодательством Российской Федерации в соответствии с положениями норм международного права предусмотрена возможность реквизиции (принудительного изъятия) собственности граждан и организаций для общественных нужд. Прежде всего это касается транспортных средств (автомобили и тяжелые мотоциклы).
Влитературе высказывается и иное мнение. Например, проф. Д.Н. Бахрах считает, что административное принуждение - это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер исключительно в связи садминистративными правонарушениями.
Административное принуждение имеет следующие характерные черты, отличающие его от других видов государственного принуждения:
1. Основанием применения мер административного принуждения, как правило, является административное правонарушение. Для мер специального административного пресечения (физической силы, специальных средств, оружия) - преступление либо иное общественно опасное деяние.
2. Субъект административной власти и правонарушитель не являются членами одного коллектива, принуждаемый непосредственно не подчинен по службе тем, кто применяет к нему меры административного принуждения.
3. Административное принуждение осуществляется органами исполнительной власти и только в некоторых случаях - судьями, в порядке, установленном нормами административного права,содержащимися как в законах,так и подзаконных нормативных актах.
Вто же время административно-принудительные меры применяются не всеми без исключения органами исполнительной власти, а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти.
4. Применяется для прекращения противоправных действий, наказания правонарушителей, обеспечения общественного порядка и безопасности.
5. Меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожного движения, обеспечения санитарной безопасности, правила оборота оружия, природоохранные правила и т.п.).
6. Осуществляется в рамках административно-процессуальных норм, т.е. на правовой основе.
7. Способствует профилактике правонарушений,в т.ч. преступлений.
Для административного права правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовного принуждения. Поэтому реально административное принуждение состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения. Поэтому, с точки зрения Д.Н. Бахраха, корректнее говорить не об административном,а об административно-правовом принуждении.
Административно-правовое принуждение - это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомернымидействиями.
Особенности административно-правового принуждения:
а) меры административно-правового принуждения применяются только в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административнопринудительными средствами. Основание их применения - административное правонарушение; б) административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного
подчинения,т.е. при отсутствии организационного подчинения сторон; в) множественность субъектов, уполномоченных осуществлять принуждение. Применять
административно-правовое принуждение вправе десятки видов государственных и муниципальных органов и их должностных лиц;
г) административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации,коллективные субъекты;
д) административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административноправовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.
Как уже отмечалось, правом применения административно-принудительных мер пользуются не все, а только специально уполномоченные органы исполнительной власти. Это облегчает контроль и надзор за применением мер принуждения. Произвольное присвоение правомочий по применению мер административного принуждения (что на практике порой встречается) является грубым нарушением законности.
Административно-правовое принуждение как метод права состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.
Психическое принуждение воздействует на волю, эмоции, разум и психику лица, склоняет к требуемому поведению путем угрозы применения насилия или других мер воздействия, могущих повлечь невыгодные последствия для личности (наиболее яркий пример - предупредительный выстрелсотрудника милиции вверх).
Материальное принуждение воздействует на поведение граждан, должностных и юридических лиц через принадлежащие им денежные средства или имущество (наказание в виде административного штрафа, возмездного изъятия, конфискации, арест товаров или транспортных средств и т.п.).
Физическое принуждение непосредственно (то есть прямо, а не опосредованно) воздействует на личность, ограничивая свободу ее действий (например, задержание лица с применением физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия; применение боевых приемовборьбы).
Административное принуждение представляет собой широкое понятие, имеющее юридическое содержание. Формы его конкретных проявлений очень разнообразны. Это обуславливается разнообразием задач органов государственного и муниципального управления и условий,в которых они действуют.
11.2. Классификация мер административного принуждения
Вопрос о классификации мер административного принуждения имеет большое теоретическое и практическое значение. Классификация необходима, во-первых, для уяснения сущности разнообразных мер принуждения, применяемых различными органами исполнительной и муниципальной власти, их правовой природы, целей, допустимости, достаточности правового регулирования. Во-вторых, это имеет большое значение для изучения практики применения мер принуждения, обеспечения эффективности их воздействия на правонарушителей, а также на законопослушных граждан, предпринимателей, должностных лиц. В-третьих, классификация позволяет лучше оценить правовую урегулированность "защищенности" лиц и организаций, подвергаемых принуждению. В-четвертых, правильная классификация мер принуждения является необходимой предпосылкой для их научной кодификации и изучения.
Исторически проблема классификации мер административного принуждения в науке административного права разрешалась следующим образом.
Первой была представлена двухчленная классификация мер административного принуждения:
1)административные взыскания (наказания);
2)иные меры административного принуждения.
Эта точка зрения была выдвинута в конце 1940-х годов С.С. Студеникиным и Ц.А. Ямпольской. В основу данной классификации был положен формальный признак - наличие административных санкций. Кодекса РФ об административных правонарушениях в то время не было. Законодательство об административной ответственности представляло собой огромный, несистематизированный массив нормативных правовых актов: союзных, республиканских, местных, в том числе правительственных, ведомственных и т.д. Для того времени даже такая простая классификация явилась значительным шагом вперед.
Вторая, более развернутая точка зрения была предложена профессором М.И. Еропкиным в конце 1950-х годов. Она получила наибольшее распространение и считалась общепринятой до середины 1980-х годов. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административного взыскания (наказания).
В конце 1980-х гг. проф. А.П. Коренев предложил на этот счет свою точку зрения, которая предусматривает: меры административного предупреждения; меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях); меры административного взыскания (наказания).
Ю.М. Козлов меры административного принуждения по целевому назначению подразделяет на следующие три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; меры административной ответственности. КоАП РФ выделяет также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они, на взгляд ученого, самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. В то же время административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных правонарушений,так и обеспечения административного производства.
Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера (проф. Д.Н. Бахрах). Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых нормах. Кроме того, уже названные виды административнопринудительных мер в большей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.,2001. С. 229.
Административно-предупредительные меры. Они применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений, а также предотвращения иных, посягающих на общественную безопасность, явлений; создания необходимых условий для ликвидации их последствий. Например, они применяются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить безопасность здоровья и жизни людей, нормальные условия для работы предприятий,учреждений,организаций.
Меры подобного рода, несмотря на ярко выраженный профилактический характер, осуществляются в принудительном порядке, в процессе односторонней реализации юридическивластных полномочий органов исполнительной власти. Ю.М. Козлов в связи с этим считает безосновательными попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов. Это достаточно убедительно характеризует их принудительный характер. Их, в свою очередь, можно разделить на следующие две группы: направленные на предупреждение правонарушений; направленныена обеспечение общественной безопасности.
К административно-предупредительным мерам первой группы необходимо отнести следующие:
1.Отказ в выдаче лицензии на приобретение оружия (гражданину, ранее судимому за умышленное преступление или неоднократно привлекавшемуся к административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок или порядок управления).
2.Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (законодательная база о котором сегодня противоречива).
3.Таможенный досмотр.
4.Привод, регистрацию и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения (такая мера ранее применялась в отношении лиц, систематических допускающих нарушения общественного порядка, и лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда (тунеядцев). Сегодня применение регистрации и официального предостережения