!!!Экзамен зачет учебный год 2026 / Pravo_ES
.pdf
Раздел V. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
1. Правовая природа Европейского Союза: общая характеристика
Европейский Союз возник хотя и с элементами наднациональности и федеративной направленностью, но прежде всего на основе международно-правовых форм и инструментов. Так, Европейские сообщества, ставшие впоследствии основой Европейского Союза, были учреждены посредством заключения суверенными государствами (ограничивающими, однако, в общих интересах определенные элементы своего суверенитета) международных договоров.
Как и в международных организациях, решения в большинстве сфер изначально принимались в ЕС на основе единогласия, т. е. при сохранении права вето за каждым государством-членом. В настоящее время, однако, общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза, состоящего из национальных министров, является квалифицированное большинство, а единогласного одобрения требуют правовые акты только по наиболее чувствительным для государственного суверенитета вопросам, таким как налогообложение, военное строительство и другие меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности.
Стремление к оптимальному экономическому развитию ЕС с неизбежностью требовало от государств-членов все большего согласования в общих интересах своих действий, в том числе в областях, ранее находившихся в сфере исключительного суверенитета отдельных государств. Тем самым происходило все более явное обособление правовой системы Европейского Союза от международного права.
Право ЕС сегодня активно регулирует отношения граждан и юридических лиц, чем оно стало более походить на право национальных государств. Основной формой правового регулирования в ЕС, как и в государствах, стали правовые акты, издаваемые европейскими институтами, и прецеденты (судебная практика) Суда ЕС.
В результате в конце XX в. Суд ЕС изменил характеристику правовой сущности Европейских сообществ (ныне Европейского Союза), подчеркнув, что учредительные документы ЕС «создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах»1. В свою очередь Договор о ЕЭС (ныне ДФЕС) «создал свою собственную
1 Opinion 1/91, First EEA Case, [1991] ECR 6079.
2. Международно-правовая составляющая права Европейского Союза |
61 |
правовую систему, которая выступает составной частью правовых систем государств-членов»1.
Таким образом, по своим источникам, формам и методам правотворчества и правоприменения, механизмам защиты юридических норм в Европейском Союзе возникла особая самостоятельная правовая система, обособившаяся от международного (публичного) права, но, при эволюции в направлении национального права, не превратившаяся в его полный аналог.
Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и его дальнейшего реформирования. Серьезный вклад в усиление государственно-подобных черт ЕС внес проект Конституции для Европы 2004 г., большинство положений которого было включено в Лиссабонский договор 2007 г., вступивший в силу 1 декабря 2009 г.
2. Международно-правовая составляющая права Европейского Союза
Создатели первооснов современного ЕС — Европейского объединения угля и стали, Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества — избрали уже оправдавшие себя на практике привычные для них в то время механизмы международного права в форме международных организаций, добавив к ним элементы наднациональности. Экономическая, а впоследствии и всеобъемлющая интеграция придала этим организациям интеграционный характер. Наднациональность, в свою очередь, стала ярко выраженным центральным качеством права Европейского Союза.
Таким образом, правовая природа Европейского Союза имеет комплексный, гетерогенный характер, совмещающий в себе видоизмененные для целей ЕС черты как внутригосударственного, так и международного права.
Рассмотрим международно-правовые черты права ЕС. Европейские сообщества и, затем, Европейский Союз были уч-
реждены на основе международных договоров между суверенными государствами, уступающими или ограничивающими в общих интересах определенные элементы своего суверенитета, из которого складывалась их компетенция.
Как в обычных международных организациях, решения по наиболее чувствительным для государственного суверенитета вопросам в рамках ЕС принимаются на основе единогласия. По многим дру-
1 Cases C-6, 9/90 Francovich v. Italy, [1991] ECR I-5357/
62 |
Раздел V. Правовая природа Европейского Союза |
гим вопросам Европейский Союз постепенно отходит от принципа единогласия с ростом числа государств-членов.
Эти исторически обоснованные черты международной организации, изменяясь в ходе постоянного и тесного взаимодействия с элементами государственности, все еще достаточно явно присутствуют. Государствоподобные элементы, по мере своего совершенствования и укоренения, все более успешно заменяют международно-право- вые механизмы и инструменты Европейского Союза, смешиваются с ними и в совокупности создают принципиально новое наднациональное право ЕС.
3. Элементы государственности в праве Европейского Союза
Элементы государственности все более отчетливо проявляются
входе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и далее. К ним можно отнести следующее.
Учредительные документы ЕС можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Великобритании или некодифицированными конституционными актами Швеции. Подобно государству, ЕС обладает общей для 28 стран (с 1 июля 2013 г.) территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом.
Население ЕС составляет примерно полмиллиарда человек. В Европейском Союзе единое гражданство, имеющее дополнительный к национальному характер, а граждане обладают общим правовым статусом, подкрепленным, помимо учредительных документов, Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.
На территории ЕС функционирует единый внутренний рынок,
вкотором реально обеспечены свободное передвижение товаров, лиц, услуг, капиталов, платежей, а также свобода информации.
На этом рынке функционирует общесоюзная валюта евро и единый Европейский центральный банк, обладающий независимостью и широкими полномочиями. Общий бюджет ЕС формируется из собственных источников, некоторые из которых сходны с источниками пополнения государственных бюджетов (например, таможенные пошлины единого таможенного тарифа ЕС).
Управление Европейским Союзом осуществляется посредством единой наднациональной системы институтов, органов и учреждений. Их акты способны иметь обязательную силу для граждан, юридических лиц, государств-членов и их органов.
Европейский Союз создал свою уникальную наднациональную правовую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого действия его собственных правовых норм.
3. Элементы государственности в праве Европейского Союза |
63 |
В ЕС сложилась вполне скоординированная правоохранительная система, включающая в себя европейское законодательство по вопросам уголовного, уголовно-процессуального права и оператив- но-разыскной деятельности; Европол как учреждение, координирующее работу национальных полиций; Евроюст как учреждение, осуществляющее аналогичную координацию работы национальных прокуратур и следственных органов.
Политическая жизнь на всей территории ЕС осуществляется с непосредственным участием европейских политических партий («политических партий на европейском уровне»). Формируются элементы гражданского общества ЕС.
Европейский Союз стремится проводить единую и согласованную внешнюю политику по отношению к странам, не входящим в его состав. ЕС также постепенно формирует собственную оборонную политику, включая меры военного строительства и координацию работ по модернизации военной техники через Европейское оборонное агентство.
Компетенция Европейского Союза все более напоминает федеративную схему. Выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции ЕС. В рамках совместной компетенции ЕС посредством своих правовых актов все более широко унифицирует
игармонизирует законодательство государств-членов по различным отраслям права.
Сопоставление элементов международного и государствоподобного характера в праве Европейского Союза приводит к выводу, что усиливающиеся черты государственности в нем проявляются в наднациональной форме как в рамках каждого конкретного института, так
ив любой отрасли его права.
Будучи обязательными или рекомендательными для государствчленов, их органов власти, юридических и физических лиц, нормы права Европейского Союза представляют собой не что иное, как «наднациональное право».
С прогностических позиций эту новую наднациональную правовую систему можно рассматривать как своеобразный этап и форму проявления тенденции к образованию в условиях интеграции и глобализации будущего «всемирного права» Человечества.
Таким образом, право Европейского Союза представляет собой уникальную комплексную наднациональную правовую систему, интегрировавшую в себе на новом уровне как творчески развитые внутригосударственные черты, так и модифицированные под свои задачи и цели международно-правовые характеристики. Наднациональность ЕС, однако, несет в себе прежде всего государствоподобные характеристики.
64 |
Раздел V. Правовая природа Европейского Союза |
4. Взаимодействие права Европейского Союза, международного права
и национального права государств-членов
Система внутригосударственного права разных стран и система международного права долгое время развивались как два различных, мало между собой связанных типа правовых систем. По мере необходимости международного экономического развития, урегулирования вооруженных конфликтов и становления международного гуманитарного права международное право стало оказывать все большее влияние на систему внутригосударственного права в соответствующих областях. В настоящее время международное и внутригосударственное право как два различных типа правовых систем продолжают сосуществовать при нарастающем взаимопроникновении друг в друга. Право Европейского Союза возникло и развивается на стыке международного права и национального права государств-членов. Истоками права ЕС явилось международное право с чертами наднациональности и федеративной направленностью.
Право Европейского Союза постепенно превратилось в самостоятельную наднациональную систему права, находящуюся в состоянии активного саморазвития и самосовершенствования. Это наднациональное право посредством унификации и гармонизации оказывает большое влияние на национальное право государств — членов ЕС. В последнее время одновременно с процессом конституционализации права ЕС оно испытывает все возрастающее влияние внутригосударственного права, которое превращается в ведущую тенденцию его развития.
Объединяя в себе черты как международного, так и национального права государств-членов, уникальная надгосударственная правовая система Европейского Союза все более приобретает собственные специфические черты, не характерные для международного права и не приемлемые для внутригосударственного права госу- дарств-членов, которые обеспечивают формирование собственного уникального «правового поля» Европейского Союза.
Все это происходит на фоне устойчивого роста правового массива, обеспечивающего деятельность Европейского Союза, и неуклонного повышения значения права ЕС. Это касается как международ- но-правового регулирования (особенно в Европе), так и правового регулирования все более широких сфер общественной жизни внутри отдельных государств. Приемы и методы, вырабатываемые в недрах права ЕС, все активнее применяются в системах международного и национального права.
Раздел VI. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
1. Институциональный механизм: понятие и элементы
Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти руководит подведомственными ему сферами общественной жизни через собственный аппарат управления, который осуществляет на европейском уровне такие же функции, какую на уровне отдельных стран осуществляет их государственный механизм (государственный аппарат).
Наиболее важные элементы аппарата управления ЕС обозначаются в его учредительных документах термином «институты» (англ., франц. institutions). На основе институтов, в свою очередь, складывается «институциональный механизм» ЕС (англ. institutional framework; франц. cadre institutionnel). Как подчеркивается в ст. 13 Договора о Европейском Союзе — первой статье его раздела III «Положения об институтах»:
«Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий».
Институциональный механизм ЕС также осуществляет управление интеграционными процессами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии — интеграционной организации, состоящей при ЕС и не располагающей собственными органами власти.
После реформы Лиссабонского договора ЕС управляется семью институтами, которые перечислены в вышеупомянутой ст. 13 Договора о Европейском Союзе (первоначально в Европейских сообществах как предшественниках современного ЕС институтов было четыре):
«Институтами Союза являются:
—Европейский парламент,
—Европейский совет,
—Совет,
—Европейская комиссия (далее именуемая Комиссия),
—Суд Европейского Союза,
—Европейский центральный банк,
—Счетная палата».
66 |
Раздел VI. Институциональный механизм Европейского Союза |
Система институтов как руководящих инстанций ЕС образует центр, ядро институционального механизма Европейского Союза, однако не охватывает всех его элементов.
Институты — основные элементы институционального механизма Европейского Союза. Его дополнительные элементы названы в праве ЕС термином «органы» (англ. bodies; франц. organes), который, таким образом, имеет здесь узкоспециальное значение, не совпадающее с пониманием органов во внутригосударственном праве (органы ЕС — вспомогательные элементы институционального механизма, отличные от институтов ЕС)1.
Органы ЕС осуществляют, главным образом, вспомогательные
иконсультативные функции. Они могут создаваться как непосредственно учредительными документами (например, Комитет регионов
иЭкономический и социальный комитет — консультативные органы в составе представителей муниципальных властей и гражданского общества), так и правовыми актами институтов ЕС (например, Европейский контролер по защите данных).
Вэтой связи количество органов ЕС значительно превышает количество институтов ЕС. В настоящее время оно составляет более 200. Подавляющее большинство среди этого числа — разного рода специализированные комитеты в отдельных отраслях управления, состоящие из представителей министерств государств — членов ЕС или из независимых экспертов.
После реформы Лиссабонского договора в институциональном механизме ЕС выделена третья подсистема — «учреждения»2. Сюда принято относить вспомогательные инстанции ЕС, которые наделены статусом юридического лица (органы ЕС статусом юридического лица не обладают, среди институтов подобный статус имеет только Европейский центральный банк).
Старейшим учреждением ЕС является Европейский инвестиционный банк, осуществляющий финансовую поддержку крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированны-
1 В учебной и теоретической литературе, как отечественной, так и зарубежной, понятие «орган» ЕС нередко используется в широком смысле, охватывающем как институты ЕС, так и органы в собственном смысле слова, а также рассматриваемые ниже учреждения ЕС. Отсюда следует, что понятие «органы Европейского Союза» может пониматься в двух значениях: в широком смысле оно охватывает все элементы институционального механизма ЕС, в узком (буквальном) — лишь те из них, которые не отнесены к институтам и учреждениям.
2 В дословном переводе с французского — «организмы» (organismes), т. е. органы, обладающие признаками самостоятельной организации. В английской редакции учредительных документов в аналогичном значении используется выражение «агентства или ведомства» (agencies or o ces), в немецкой — «другие образования» (andere Stellungen) и т. д.
1. Институциональный механизм: понятие и элементы |
67 |
ми государствами-членами поодиночке. В отличие от Европейского центрального банка — института, созданного Договором о Европейском Союзе 1992 г. и приступившего к работе в 1998 г., Европейский инвестиционный банк учрежден еще Договором о ЕЭС 1957 г.
иприступил к работе в 1958 г.
Внастоящее время учреждения ЕС чаще всего создаются в форме агентств, наделенных специальной компетенцией в строго определенных сферах или аспектах общественной жизни (Европейское оборонное агентство, Европейское агентство по окружающей среде
ит. д.).
Вкачестве учреждений с правами юридического лица также функционируют важнейшие правоохранительные инстанции ЕС — Европол и Евроюст.
Наконец, в форме учреждений действуют научно-исследователь- ские и учебные заведения ЕС, некоторые из которых называются институтами (англ. institutes; франц. instituts)1: Европейский полицейский колледж, Европейский колледж безопасности и обороны, Европейский университет, Европейский институт по инновациям
итехнологиям, европейские школы и др.
Аналогично органам, количество учреждений ЕС не является фиксированным. Большинство учреждений создаются на основании правовых актов институтов ЕС и могут ликвидироваться в аналогичном порядке. В настоящее время количество учреждений ЕС превышает 30 и продолжает возрастать.
Итак, институциональный механизм Европейского Союза представляет собой комплексную, иерархическую систему инстанций, осуществляющих управления интеграционными процессами в рамках ЕС. На вершине институционального механизма находятся «институты» — руководящие инстанции ЕС, которым оказывают помощь и поддержку «органы» и «учреждения» — вспомогательные инстанции ЕС.
Необходимо отметить, что наряду с институтами, органами и учреждениями как самостоятельными элементами институционального механизма в Европейском Союзе, как и в государствах, существуют инстанции, являющиеся подразделениями институтов, органов, учреждений (внутренние органы). Например, Европейский парламент, Совет Европейского Союза и Европейская Комиссия располагают в качестве вспомогательного подразделения собственным Генеральным секретариатом. Генеральный секретариат Европейского парламента — это внутренний орган Европейского парламента, но не институт, орган, учреждение ЕС в целом и т. д.
1 Не смешивать с институтами как руководящими инстанциями ЕС (англ., франц. institutions).
68 |
Раздел VI. Институциональный механизм Европейского Союза |
2. Источники правового регулирования институционального механизма Европейского Союза
Правовую основу институционального механизма Европейского Союза образуют учредительные документы ЕС. Наиболее важные положения об институтах закреплены в базовом учредительном документе — разделе III «Положения об институтах» Договора о Европейском Союзе. Положения более специального характера включены во второй учредительный документ — часть шестую «Институцио-
нальные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза.
Некоторые институты и учреждения ЕС имеют собственные уставы (статуты), закрепляемые обычно в протоколах к учредительным документам: протоколы «О Статуте Суда Европейского Союза», «Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка», «Об Уставе Европейского инвестиционного банка».
Для большинства органов и учреждений как вспомогательных элементов институционального механизма главным источником правового статуса выступают правовые акты Союза — регламенты, директивы, решения, принимаемые институтами ЕС. Таковы, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности» или Решение Совета от 12 июля 2011 г. «Об определении статуса, места нахождения и порядка функционирования Европейского оборонного агентства».
Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, органов и учреждений закрепляют их внутренние регламенты (в Суде ЕС — процессуальные регламенты). Внутренний регламент является особым видом источников вторичного права ЕС, которым регулируются внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц1.
Хотя подобные акты регламентируют «внутреннюю жизнь» конкретного института, органа или учреждения и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нарушение институтом, органом, учреждением норм своего внутреннего регламента может служить основанием для оспаривания его действий и решений в Суде Европейского Союза.
1 См.: Пункт 2 раздела IV.
3. Элементы разделения властей в институциональном механизме... |
69 |
3. Элементы разделения властей в институциональном механизме Европейского Союза
Классическая система разделения властей, сложившаяся в государственном механизме демократических государств, не вполне подходила такому динамично саморазвивающемуся государствоподобному наднациональному образованию интеграционного типа, как Европейский Союз.
Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возможность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствовала достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении.
Развитие европейской интеграции и связанное с ней усиление федеративных (государственно-подобных) черт Европейского Союза, однако, привели к выделению в его наднациональном институциональном механизме отдельных функций (ветвей) публичной власти, сходных с теми, какие существуют в национальном государственном механизме отдельных стран.
Так, в ЕС изначально функционировала самостоятельная, эффективная и авторитетная ветвь судебной власти, представленная Судом Европейских сообществ, ныне Судом Европейского Союза.
Втом, что касается законодательной власти, то в настоящее время ее носителями, как в федеративных государствах, выступают два института, один из которых представляет общие интересы всех граждан ЕС — Европейский парламент (аналогично нижним палатам федеральных парламентов), другой является выразителем взглядов
ипозиций отдельных государств-членов — Совет Европейского Союза (аналогично верхним палатам федеральных парламентов, состоящих из представителей субъектов федерации).
После реформы Лиссабонского договора в учредительные документы ЕС прямо включено положение о том, что Европейский парламент и Совет Европейского Союза осуществляют «законодательную функцию» на европейском уровне, причем делают это совместно.
Вкачестве основного носителя исполнительной власти на европейском уровне выступает Европейская комиссия, состоящая из европейских комиссаров — должностных лиц, которые, аналогично министрам национальных правительств, курируют конкретные отрасли управления.
Вто же время говорить о существовании в Европейском Союзе строгого разделения властей сегодня преждевременно. В качестве