!!!Экзамен зачет учебный год 2026 / Pravo_ES

уровне, правовые акты, изданные им в рамках своих полномочий, не уступают по силе законодательным актам, которые принимают Европейский парламент и Совет Европейского Союза.

Наконец, следует отметить наличие в институциональном механизме ЕС специфического института политического руководства интеграционными процессами — Европейского совета (не смешивать с Советом Европейского Союза).

Состоящий из высших должностных лиц государств-членов и самого ЕС, Европейский совет формулирует для Европейского Союза общие политические ориентиры и приоритеты, которые, хотя и не имеют юридически обязательной силы, на практике обычно реализуются в жизнь посредством правовых актов других институтов ЕС или органов власти всех государств-членов.

4. Законодательные и исполнительные институты Европейского Союза1

Европейский парламент2

Состав и порядок формирования. По своему составу и порядку формирования Европейский парламент — это представительный институт ЕС. Он состоит «из представителей граждан Союза» (ст. 14 ДЕС), т. е. из граждан всех государств — членов ЕС, вместе взятых. Депутаты Европарламента избираются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число депутатов Европейского парламента после присоединения Хорватии 1 июля 2013 г. достигло 766. После выборов 2014 г. оно должно быть сокращено до 751 депутата.

Количество депутатов, избираемых на территории разных госу- дарств-членов, соответствует численности их населения, но не строго пропорционально (так называемый «метод убывающей пропорциональности», при котором разница в количестве представителей из более крупных и менее крупных стран несколько нивелируется).

Первоначально квоты государств-членов при формировании Европейского парламента закреплялись непосредственно в учредительных документах ЕС. Например, в период 2009–2014 г. она составляла для Германии — 99 депутатов, для Франции — 74 депу-

1 Институты судебной власти ЕС, представленной Судом Европейского Союза, рассматриваются в следующем разделе учебника. См. раздел VII «Судебная система Европейского Союза».

2 В русскоязычной литературе сокращенно именуется «Европарламент». В официальных языках Союза используется всегда полное наименование: European Parliament (англ.); Parlement européen (франц.) и т. д. Первоначальное наименование Европейского парламента — Ассамблея Европейских сообществ.

тата, для Великобритании и Италия — по 73 депутата… для Мальты — 5 депутатов.

В дальнейшем (начиная с выборов 2014 г.) квоты будут фиксироваться в специальном решении, принимаемом Европейским советом с одобрения Европейского парламента и не требующем последующей ратификации государствами-членами. В связи с сокращением общей численности Европейского парламента до 751 депутата квоты разных государств-членов также должны быть несколько сокращены. При этом из каждого государства-члена должны избираться не менее 6 и не более 96 депутатов.

Граждане ЕС вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в любом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жительства

(ст. 22 ДФЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве: Закон Бельгии «О выборах в Европейский парламент» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т. д.

Эти документы, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены в особом источнике права Европейского Союза — Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием (кратко: Акте о прямых выборах). Данный акт принимает Совет Европейского Союза на основе единогласия по предложению и с одобрения Европейского парламента. В отступление от общего правила, согласно которому правовые акты ЕС не требуют ратификации, Акт о прямых выборах вступает в силу только после его подтверждения (ратификации) всеми государства- ми-членами.

Действующий Акт о прямых выборах был принят в 1976 г. и вступил в силу в 1979 г. Он был существенно пересмотрен и дополнен

в2002 г. Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

—во всех государствах-членах депутаты Европейского парламента должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса)1;

1 Система единого передаваемого голоса, предполагающая голосование избирателя за кандидатов разных партий с помощью преференций (цифрами 1, 2 и т. д.), используется на Мальте, в Ирландской Республике и в Северной Ирландии, входящей в состав Великобритании (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии). В остальных государствах-членах используется та или иная разновидность системы голосования по партийным спискам.

—выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

—государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т. е. минимальное количество голосов, которое должна получить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5% поданных голосов1;

—членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установлены также другие условия несовместимости мандата европарламентария: с членством в правительствах государств-членов или в Европейской комиссии, в Суде Европейского Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т. д.;

—выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-членах проводятся в течение одной недели месяца (на практике — июнь),

счетверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения голосования во всех государствах — членах ЕС.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т. е. не связаны наказами избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским иммунитетом. Решением Европарламента от 28 ноября 2005 г. принят

Статут депутатов Европейского парламента. Документ закрепляет гарантии свободного и независимого осуществления мандата европейского парламентария, а также единые гарантии и компенсации депутатской деятельности, включая денежное вознаграждение (оклад депутатов Европарламента установлен в размере 38,5% жалованья судьи высшей инстанции Суда Европейского Союза).

Независимо от того, в каком государстве-члене избраны парламентарии, они выступают представителями всех граждан Европейского Союза в целом и объединяются друг с другом в «политические группы» (фракции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаментальной»2.

Появление Европейского парламента дало импульс консолида-

ции однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская

1 Пятипроцентный заградительный пункт применяется, например, в Болгарии, Венгрии, Чехии, Словакии, Румынии, Франции, ФРГ, Польше. В Австрии и Швеции он установлен в 4% голосов, в Греции — 3%. См.: Pertek J. Droit des institutions de l’Union européenne. Paris: PUF, 2011. P. 187.

2 См.: Burban J.-L. Le parlement européen. Paris: PUF, 1998. P. 64.

народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов (левоцентристская).

Для признания политической партии действующей «на европейском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т. е. в семи). Для этого в свою очередь необходимо, чтобы в семи государствах-членах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов1.

Функции и полномочия. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет в целом такие же функции, как и национальные парламенты демократических государств: рассмотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функция), политический контроль за исполнительной властью, главным образом, в лице Европейской комиссии (контрольная функция). По некоторым вопросам Европейский парламент также осуществляет консультативную функцию.

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полномочий в законодательной сфере (принятие законодательных актов ЕС в форме регламентов, директив, решений):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать законодательные акты, а может делать это лишь совместно с Советом Европейского Союза — вторым законодательным институтом ЕС;

б) законодательные полномочия Европейского парламента неодинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривают по конкретному вопросу учредительные документы:

— в настоящее время, после реформы Лиссабонского договора, по большинству вопросов, отнесенных к компетенции ЕС, учре-

1 Ныне действующие политические партии на европейском уровне являются объединением родственных политических сил государств-членов, например, в Европейскую народную партию входят Христианско-демократический союз ФРГ, Народная партия Испании и т. д.

дительные документы предусматривают принятие законодательных актов совместно Европейским парламентом и Советом Европейского Союза. Данная процедура, соответственно, названа «обычной законодательной процедурой». Она делает Европейский парламент полноценным носителем законодательной власти наравне

сСоветом;

—однако по некоторым вопросам, например, в области законодательства о налогах, учредительные документы предусматривают использование консультативной процедуры, которая выступает главной разновидностью «специальной законодательной процедуры». В рамках этой процедуры окончательное решение по законопроекту принимает Совет Европейского Союза, а позиция Европейского парламента носит только совещательный (консультативный) характер. При консультативной процедуре законодательная функция Европейского парламента, таким образом, уступает место консультативной, а законодательные полномочия — консультативным. В лучшем случае, Европейский парламент может здесь отсрочить принятие законодательного акта ЕС, но не воспрепятствовать ему, т. е. располагает правом отлагательного вето на законопроект.

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере состоят в обсуждении и принятии ежегодного бюджета Европейского Союза. Бюджетная процедура ЕС сходна с обычной законодательной процедурой, т. е. требует одобрения бюджета обоими законодательными институтами ЕС — и Европарламентом, и Советом. Кроме того, после реформы Лиссабонского договора Европейский парламент получил право утверждать документ многолетнего (обычно семилетнего) финансового планирования ЕС — «многолетний финансовый рамочный план», принимаемый Советом после одобрения Европарламента.

Европейский парламент активно осуществляет контроль за другими институтами, органами и учреждениями ЕС, главным образом за Европейской комиссией. Результатом этого контроля может служить вынесение Комиссии вотума недоверия, влекущего ее отставку. Контрольные полномочия Европарламента реализуются в разных формах, большинство из которых известны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание докладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.

Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:

—дача согласия на заключение важнейших международных соглашений с третьими странами и международными организациями;

—разрешение на вступление в Европейский Союз новых госу- дарств-членов;

—назначение или участие в формировании ряда институтов, органов и учреждений ЕС: Европейской комиссии, Европейского омбудсмана, а также (с правом совещательного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского центрального банка;

—право на получение своевременной информации и проведение дебатов о развитии общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза;

—право выступать с инициативой пересмотра учредительных документов ЕС и участвовать в этом процессе путем назначения своих представителей в Конвент — своеобразное учредительное собрание на европейском уровне, созываемое для разработки проекта поправок в Договор о Европейском Союзе и/или Договор о функционировании Европейского Союза.

Организация работы и принятия решений. Европейский парламент работает в сессионном порядке. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период обычно длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях европейские парламентарии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).

Кворум на заседаниях Европарламента составляет 1/3 от списочного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (проводится по требованию депутатских групп).

По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа присутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 300 депутатов, то достаточно 151 голоса «за»).

Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные документы ЕС требуют, чтобы решения Европарламента принимались большинством от списочного состава депутатов. К этому требованию может добавляться условие о том, что проект должен также получить поддержку 2/3 или 3/5 поданных голосов.

Например, согласие Европейского парламента на вступление новых государств-членов в ЕС дается абсолютным большинством всех парламентариев. Абсолютного большинства требует и избрание Европейским парламентом Председателя Европейской комиссии.

В свою очередь вотум недоверия Европейской комиссии считается одобренным при выполнении двух условий: во-первых, поддерж-

ка 2/3 от числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.

В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленарных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т. д.

Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент может учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по расследованию противоправных действий и других нарушений

входе претворения в жизнь права ЕС («следственные комиссии»).

Вцелях поддержания контактов с иностранными парламентами из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламентские делегации.

Вкачестве руководящих органов и должностных лиц Европарламента выступают:

— Председатель и его заместители (вице-председатели), которые избираются депутатами на 2,5 года (т. е. на половину срока полномочий Европарламента);

— Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финансовые вопросы функционирования Европарламента, например, определяет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т. п.;

— Бюро в выполнении его задач помогают шесть квесторов, избираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесторы ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессиональной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Квесторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;

— главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разрабатывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;

— в структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в целях координации работы данных подразделений).

Вкачестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов ЕС, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на пу-

бличной (гражданской) службе ЕС — всего примерно 5 тыс. сотрудников.

Сотрудничество с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламентов), возникла потребность установить контакты между корпусом европейских парламентариев и представительными органами государств-членов.

Первым шагом в организации этого взаимодействия стало проведение регулярных встреч председателей Европейского и национальных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества — Конференция органов, специализирующихся в делах Сообщества, сокращенно — COSAC (от франц.

Conférence des organes spécialisés dans les a aires communautaires). Членами Конференции являются представители специализиро-

ванных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ, ныне Европейского Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламентариями в работе COSAC участвуют депутаты Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, которые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации институтам ЕС, которые, однако, не являются обязательными для них, равно как

идля парламентов и правительств государств-членов. Существование COSAC было юридически признано в Протоколе

«О роли национальных парламентов в Европейском Союзе», приложенном к учредительным документам. Лиссабонский договор 2007 г. утвердил этот Протокол в новой редакции, а в 2011 г. принят новый регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно регламенту заседания Конференции должны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подлежат принятию «широким консенсусом». Если консенсус недостижим, то достаточно 3/4 поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Союза (кратко: Совет) — межправительственный институт, состоящий из должностных лиц исполнительной власти государств-членов в ранге министра. «В состав Совета входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства государ-

ства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса» (ст. 16 ДЕС).

Вотличие от Европейского парламента, члены Совета выражают

изащищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т. е. национальных правительств).

Договор о Европейском Союзе, как видно из процитированной статьи, не определяет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем, Совет стал собираться в разных составах. Они получили название формации Совета — термин, включенный Лиссабонским договором непосредственно в учредительные документы ЕС. Всего в настоящее время в Совете функционируют десять формаций.

Так, формация «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» принимает правовые акты ЕС в сфере охраны правопорядка

иборьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроизводства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

«Совет по вопросам окружающей среды» в составе природоохранных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприятия в сфере экологической политики ЕС.

«Совет по иностранным делам», объединяющий глав внешнеполитических ведомств государств-членов, рассматривает и принимает решения по вопросам внешней политики ЕС.

Наряду со специализированными формациями отраслевого характера, примеры которых приведены выше, в Совете существует формация, ответственная за решение общих вопросов (например, определение жалования служащих ЕС или принятие заявок от государств, желающих вступить в ЕС).

Данная формация соответственно получила название «Совет по общим вопросам». В зависимости от государств-членов, на заседаниях этой формации их представляют министры иностранных дел, министры по европейским делам или иные члены правительств, ответственные за взаимоотношения с Европейским Союзом.

Из вышеизложенного следует, что Совет — это институт Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета иногда создает проблемы (например, распределение полномочий между специализированными формациями), но в целом заметно повышает профессионализм и компетентность межправительственного института ЕС.