Mono_Roskit_1

Глава 13. Историко-институциональный анализ экономических реформ…

как показывает опыт, наиболее опасным и трудным для правительства является тот момент, когда оно приступает к преобразованиям. Только гений может спасти государя, предпринявшего попытку облегчить положение своих подданных после длительного угнетения. Зло, которое долго терпели как неизбежное, становится непереносимым от одной только мысли, что его можно избежать. И, кажется, что устраняемые злоупотребления лишь еще сильнее подчеркивают оставшиеся и делают их еще более жгучими: зло действительно становится меньшим, но ощущается острее. Феодализм в самом своем расцвете никогда не вызывал у французов такой ненависти, как в канун своего падения» [77]. При этом, как отметил Токвиль, жалобы на сложность административного механизма становились всё настойчивее непосредственно перед Французской Революцией не потому, что политические институты сделались хуже; напротив, они значительно улучшились.

2. Первая модернизация в России в рамках реформ XVIII столетия

Рассмотрим реформы, проводившиеся в России в начале XVIII в., так как именно в указанном столетии сформировались хозяйственный уклад и институциональная структура, которые затем длительное время определяли развитие экономики. Многие исследователи считают ряд реформ названного столетия, связанных с именем Петра I, первым опытом модернизации страны, системы государственной и местной власти.

На наш взгляд, можно согласиться с А. Колгановым [36], что петровские реформы не принесли сколько-нибудь существенных изменений в сложившейся экономической системе общества: Россия как была, так и осталась крепостнической, а меры, предпринимавшиеся в экономике, касались увеличения степени эксплуатации крестьянства путем изменения системы налогообложения (введение подушной подати), некоторого расширения казенной промышленности и стимулирования частного предпринимательства – но всё в тех же узких рамках, которые диктовала господствующая система хозяйства. Проводимые реформы в первую очередь касались изменений в политической системе (усиление верховной самодержавной власти) и административной системе управления, нежели чем в экономической сфере, хотя некоторые ведомства и занимались экономическими вопросами (Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Камер-коллегия и др.).

С реформами Петра I в России была заложена ведомственная система государственного и местного управления. Новые образовавшиеся органы управления – Коллегии – образовывались по

341

Инновационные модели и механизмы управления модернизационным развитием…

функциональному (ведомственному), а не по территориальному принципу. В отличие от прежних приказов, коллегии отличались более четкой организацией дела, коллегиальным обсуждением вопросов (хотя коллегиальность принятия решений постепенно утрачивалась), функциональным принципом управления. За каждой коллегией закреплялся свой круг ведомств. При этом коллегиям подчинялись органы власти на местах в рамках новых административнотерриториальных единиц – губерний и уездов.

В целом, практически все механизмы проводимых реформ были нацелены на решение конкретных геополитических и военных проблем, которые были непосредственным побудительным мотивом для указанной модернизации. Что же касается экономического развития России, то в течение всего последующего столетия шел процесс накопления отсталости и роста противоречий.

Вместе с тем, петровские реформы способствовали повышению вертикальной социальной мобильности посредством расширения возможности привлечения на службу представителей разных сословий. Принятая Табель о рангах устанавливала строгую иерархическую служебную систему: все должности расписывались по классам (рангам) и закреплялся приоритет принципа выслуги и личных заслуг над знатностью происхождения (отдельным указом дворянское поместье уравнивалось в правах с боярской вотчиной). Благодаря этому бюрократия превратилась в сословие, положение и привилегии которого в обществе были утверждены законодательно.

Сословная форма правления была распространена и в городах: «регулярные» горожане подразделялись на гильдии и цехи, причем, все ремесленники обязаны были записаться в цехи. Таким образом, создавались цеховые организации ремесленного и промышленного производства, а также строились многочисленные мануфактуры по западноевропейскому типу с привлечением иностранных специалистов. Однако основная масса предприятий принадлежала казне (государству), и почти все они работали на основе крепостного труда. Но уже к концу века на крупных предприятиях до 40% составляли наемные рабочие, а казенные (государственные) мануфактуры всё чаще передавались в частные руки, создавались и новые частные предприятия, владельцами которых становились купцы и промышленники. При этом государство сохраняло монополию на производство и торговлю ряда товаров.

Новые управленческие кадры для России вначале готовились за границей, но затем были созданы и отечественные учебные заведения: артиллерийские, морские, инженерные. Была открыта Академия наук, а при ней – гимназия и университет. Вместе с тем вся система образования носила сословный характер и включала в себя закрытые учебные заведения. Образование, даже начальное было

342

Глава 13. Историко-институциональный анализ экономических реформ…

недоступно основной массе населения, и только при Екатерине II в стране были открыты 2-х и 4-классные училища.

Таким образом, в результате петровских реформ в России закреплялся сословный строй, создавался мощный бюрократический аппарат, усиливалось господство бюрократического централизма. Одновременно расширялись товарно-денежные отношения и внешняя торговля с Европой. Но в отличие от последней, где дворянское сословие не обуржуазивалось и размывалось, в России оно наоборот – консолидировалось.

3. Вторая модернизация в России в рамках реформ XIX столетия

В начале XIX столетия правительство России предприняло попытки проведения очередных реформ, которые так и не вылились в новую модернизацию, они коснулись некоторого реформирования системы управления, но практически не затронули экономику. Сменившие коллегии министерства по-прежнему сохраняли ведомственный принцип управления, но уже построенный на единоначалии, а не коллегиальности. С осуществлением министерской реформы окончательно сложилась так называемая «линейная» система управления: все должностные лица и учреждения на местах были распределены между министерствами и ведомствами, а губернаторы подчинялись Министерству внутренних дел. Все экономические вопросы централизованно находились в ведомстве министерства финансов, контролирующего Совет государственных кредитных установлений, Мануфактурный совет, Коммерческий совет. При этом министерство финансов больше способствовало кредитованию помещичьих хозяйств, нежели кредитованию промышленности и железнодорожного строительства, а также противилось созданию частных банков.

Смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации отечественного аппарата управления. Сохранялись и военно-полицейские методы руководства. С втягиванием России в общеевропейский процесс технико-экономического развития формирование соответствующих институтов приобрело более системный и целостный характер.

Становление в российской экономике технических систем

первого технологического уклада началось в России после наполеоновских войн, на 50 лет позже Великобритании. Связанный с ним цикл модернизации России был гораздо более основательным по сравнению с петровскими реформами. Модернизация социальных и производственных отношений происходила при этом с запаздыванием. Она началась с отменой крепостного права, которая открыла простор

343

Инновационные модели и механизмы управления модернизационным развитием…

развитию самостоятельного крестьянского производства, и на этой основе – частного предпринимательства. Но помещичье землевладение, как и политическая монополия дворянства, не были ликвидированы, что создавало серьезный тормоз для развития России. Многие крестьяне оставались «временно обязанными» (только через 20 лет были снижены выкупные платежи, прекращено временно обязанное состояние в отношении феодальных повинностей, заменены подушные подати налогом с имущества, налоги стали выплачивать не только прежние податные сословия). Реформа сохраняла крестьянскую общину, поставив ее под жесткий государственный контроль: сельские старосты и волостные старшины, избираемые крестьянами, подчинялись местной (дворянской) администрации.

Экономическая модернизация – освобождение крестьян от личной крепостной зависимости, ослабление административной регламентации частного предпринимательства, активное участие государства в промышленном перевороте (железнодорожное строительство, развитие казенной военной промышленности) – была подкреплена политическими и административными реформами. Был создан принципиально новый элемент политической системы России – механизм земского самоуправления, проведена судебная реформа (выборность судей, отмена сословных судов, введение суда присяжных), переход к постоянной всесословной армии на основе всеобщей воинской повинности, а не рекрутского набора. Это способствовало развитию торговли, промышленности, кредитной системы, системы народного просвещения.

Важно, что реформа системы местного самоуправления проводилась на двух территориальных уровнях: уездном и губернском, включая приписанные к ним города. В основу избирательной системы было положено имущественное и сословное начало. Круг деятельности земских учреждений ограничивался местными хозяйственными делами. Причем земствам запрещалось сноситься между собой и координировать свою деятельность, они не имели высшего центрального представительного органа, их деятельность контролировалась сверху, в половине губерний земства не действовали.

Крестьянство получило определенную свободу хозяйствования, но, вместе с тем, для него остался нерешенным до конца земельный вопрос, что снижало эффективность развития сельскохозяйственного производства. К тому же требовались реформы местного управления. Отмена крепостного права вскрыла непригодность дореформенных органов управления. Так, открытие торговых и промышленных предприятий зависело от разрешения губернатора, что тормозило экономическое развитие того или иного района. Российские дороги находились на попечении уездной полиции и содержались за счет

344

Глава 13. Историко-институциональный анализ экономических реформ…

натуральных повинностей крестьян, от которых те всячески уклонялись. Медицинское дело находилось в ведении двух ведомств: общественного призрения и государственных имуществ и уделов.

Крестьянская реформа создала рынок рабочей силы (4 млн. крестьян освободились без земли), в том числе в самой деревне, выкупные платежи мобилизовали капитал (крестьяне заплатили больше, чем земля стоила до реформы), расширился внутренний рынок, активизировалась внешняя торговля. Началось расслоение крестьян, на частных землях развивался капиталистический уклад, возрос удельный вес сельских предпринимателей, превративших свои имения в крупные товаропроизводящие хозяйства с системой найма, стали использоваться, хотя и незначительно, машинные технологии.

В результате реформ ускорились темпы развития промышленности. Ранние формы организации промышленного производства (кооперация и мануфактура) быстрыми темпами перерастали в крупное машинное производство. При этом, главным источником промышленного развития были государственные заказы, а не частный капитал. Также характерными были неравномерность экономического развития регионов страны, высокая концентрация промышленности в нескольких промышленных центрах, преобладание доли государственных («казенных») и иностранных предприятий в промышленном производстве.

Технологии в промышленности усложнялись, однако квалифицированные рабочие составляли незначительный процент среди всех работников, поэтому их общая и специальная техническая грамотность незначительно влияла на уровень общей грамотности в стране в целом. Поэтому были созданы структуры управления по техническому профессиональному образованию, включая промышленные училища и женское профессиональное образование. Вместе с тем, Россия в течение полувека после освобождения крестьян так и осталась страной преобладающей неграмотности (к началу XX в. более 70% населения страны не умели читать и писать). Из госбюджета на нужды образования выделялись 1-2%. К тому же первоначально предоставленные свободы в сфере образования (смягчение цензуры, самоуправление университетов, всесословное образование в гимназиях и земских школах), постепенно изымались, что вылилось в ограничение доступа к образованию по сословному, национальному, гендерному признакам.

Вместе с тем, кадровый состав управления претерпел изменения. Представители буржуазии чаще стали приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые учреждения министерств. Высшие государственные органы стали больше рассматривать дела, связанные с предпринимательством, собственностью, акционерными обществами и компаниями. Правительственный аппарат стал больше считаться с

345

Инновационные модели и механизмы управления модернизационным развитием…

мнением общественности, выражаемым в печати и публицистике. Состав госслужащих стал пополняться за счет представителей новых слоев общества: буржуазии и так называемого «третьего сословия» – вольнонаемного персонала органов самоуправления. При этом в связи с расширением связей госслужащих с предпринимателями было запрещено чиновникам I-III классов входить в правления акционерных обществ и компаний.

В связи с потребностями промышленного управления в 80-е гг. XIX столетия в России началась эра фабричного (социального, трудового) законодательства. Был принят ряд важных законов (о работе малолетних, найме рабочих и взаимных отношениях фабрикантов и рабочих, продолжительности рабочего дня и др.). Но трудовое право так отдельно и не выделялось в особую самостоятельную отрасль и составляло часть гражданского права.

Так и не был преодолен ряд институциональных проблем, возникших после отмены крепостного права и «половинчатой» крестьянской реформы. К ним можно отнести нерешенность вопроса о правах дворянства, историческую неясность полномочий и средств существования органов местного самоуправления, сосуществование различных (новых и старых) социальных слоев, что сказывалось на многоукладности как институциональных, так и технологических структур.

Институциональная структура российской экономики менялась не только в силу изменений технологической структуры, но и в силу обострения социальных отношений и влияния внешних условий. Она представляла собой устойчивую сословную структуру, с приоритетным положением в нем дворянства, мощный государственный аппарат самодержавия, отражающий интересы феодальных классов. Это неминуемо вело к усилению противоречий, замедляло социальноэкономическое развитие общества, препятствовало социальной мобильности, ослабляло внешнеполитические позиции России.

Таким образом, реформы упразднили ряд феодальных институтов, сдерживавших развитие рыночных отношений, положили начало развитию рыночных институтов, открыли возможности для быстрого роста промышленного производства, что способствовало расширению первого технологического уклада и становлению технологических цепей второго технологического уклада. При этом Россия имела недостаточные производственно-технические предпосылки для становления указанного уклада, что значительно компенсировалось импортом сырья, материалов, техники, технологии, привлечением зарубежных специалистов.

Проведенные реформы по праву можно считать модернизацией экономики. Причем, в отличие от первой, политической, модернизации, проводившейся на феодальной основе, она проходила

346

Глава 13. Историко-институциональный анализ экономических реформ…

частично уже на капиталистической (рыночной) основе. Вместе с тем и эта модернизация сохранила значительные архаичные элементы в производственных отношениях

Поэтому не удивительно, что даже, несмотря на значительное технологическое отставание, развитие первого технологического уклада происходило в России существенно медленнее, чем в свое время в передовых странах. В условиях крепостничества оно сдерживалось недостатком свободной рабочей силы, инженернотехнических кадров, капиталов, отсутствием удовлетворительных транспортных коммуникаций. Фактически период становления первого технологического уклада продлился в России до второй половины 50-х

– начала 60-х гг. XIX в., заняв более столетия. Столь длительная его продолжительность была связана с одновременным процессом втягивания России в общеевропейский ритм промышленного развития, что требовало формирования соответствующих социальных институтов.

В России, как и в других европейских странах, промышленный переворот захватил, в первую очередь, текстильную промышленность. Растущее производство хлопчатобумажных тканей на мануфактурах и фабриках содействовало расширению внутреннего и внешнего рынков. Развитие торговли стимулировало расширение соответствующей первому технологическому укладу транспортной инфраструктуры – водных путей и сухопутных дорог. В первой половине XIX в. началось быстрое становление второго технологического уклада. Появилось пароходное речное сообщение; принимались меры по модернизации морского торгового флота; строились новые каналы, связавшие в единое целое различные водные пути. К 1835 г. было сооружено 6485 верст шоссейных дорог, соединивших между собой важнейшие экономические центры страны – Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Харьков и др.

Вместе с тем темпы технологических сдвигов оставались крайне медленными. Согласно статистическим данным о механизации текстильной промышленности, к моменту осуществления крестьянской реформы только закончилась фаза становления первого технологического уклада, которая в Англии завершилась к началу XIX в., т.е. почти на 55–60 лет раньше, чем в России. При этом фаза становления первого технологического уклада заняла в Англии

25-30 лет (с 1770 по 1795-1800 гг.).

Реформы Александра II упразднили ряд феодальных институтов, сдерживавших развитие рыночных отношений, и открыли возможности для быстрого роста промышленного производства. С 1860 по 1870 гг. продукция текстильной и бумагопрядильной промышленности возросла в 2 раза. Наряду с расширением первого технологического уклада в России в указанное время началось быстрое становление

347

Инновационные модели и механизмы управления модернизационным развитием…

технологических цепей второго технологического уклада (в связи с этим заметим, что в Англии второй технологический уклад формировался с 1820 по 1840-1848 гг.). Он формировался в ходе централизованного стимулирования на основе импорта технологий с широким привлечением иностранного капитала и оборудования. С 1860 по 1876 гг. производство чугуна в России возросло на 30%, железа – на 40%.

Несмотря на ухудшение мировой экономической конъюнктуры со второй половины 70-х гг. XIX в., технологические составляющие второго технологического уклада в России продолжали расширяться. С 1875 г. по 1892 г. количество паровых двигателей в России увеличилось вдвое, мощность – втрое. Выплавка чугуна в 80-е гг. увеличилась в 2,5 раза. Заметим, что эти темпы роста опережали темпы, достигнутые в соответствующий период в Англии.

Во второй половине 70-х гг. XIX в. происходило техническое перевооружение и быстрое наращивание выпуска продукции ключевыми отраслями второго технологического уклада, ставшими основными носителями экономического роста России в конце XIX – начале XX в. В то же время прогрессивные технологические сдвиги, связанные с ростом второго технологического уклада, сдерживались недостаточно развитой материально-технической базой. В рассматриваемый период продолжалось расширение первого технологического уклада, который не достиг еще фазы зрелости, и производственно-технические предпосылки для становления следующего технологического уклада к тому времени в полной мере не сформировались. Отсутствие собственной базы для становления второго технологического уклада в виде материально-технических peсурсов и профессиональных кадров компенсировалось импортом сырья и материалов, техники и технологии, привлечением зарубежных инженеров. Это, разумеется, сдерживало производственное накопление, внутри страны, втягивало ее в неэквивалентный внешнеэкономический обмен.

Очередной длинноволновой подъем в конце XIX – начале XX вв. в России происходил практически синхронно с длинноволновым подъемом в других странах. Это свидетельствует о включении России в международный pитм экономического роста. Следует, однако, заметить, что экономический бум в России в тот период основывался в значительной степени на расширении производств второго технологического уклада, который в развитых странах к тому времени уже замещался третьим. Вместе с тем в развитии российской промышленности наблюдались и интенсивные прогрессивные технологические сдвиги, связанные со становлением третьего технологического уклада, которые происходили при активной поддержке государства.

348

Глава 13. Историко-институциональный анализ экономических реформ…

Как и в странах-лидерах, в России в это время наблюдалось быстрое развитие электротехнической промышленности, неорганической химии, электроэнергетики. Высокими темпами росло производство и потребление угля. В то же время машиностроение в России оставалось недостаточно развитым. Оно удовлетворяло потребности экономики страны приблизительно на 2/3. Треть гражданского спроса в машинах, оборудовании, аппаратах и приборах удовлетворялась ввозом из-за границы.

Быстрое развитие базисных технологических совокупностей третьего технологического уклада создавало предпосылки для ликвидации технологического разрыва и включения России в общемировой ритм в числе лидирующих стран. В российской промышленности имелись сектора, обладавшие конкурентными преимуществами по сравнению с развитыми странами, быстро увеличивалось количество национальных инженерных кадров, что создавало хорошие предпосылки для эффективной интеграции в международное разделение труда. Но недоставало ряда важных социально-политических и материально-технических условий. Незавершенность жизненных циклов первого и второго технологических укладов и устаревшие институты политического устройства, серьезно затрудняли промышленное развитие страны, обусловливали социальное сопротивление высоким темпам техникоэкономического развития общества.

Вконечном счете, имевшиеся в России предпосылки для быстрого экономического роста на основе опережающего расширения прогрессивных производств третьего и четвертого технологических укладов не были реализованы вследствие погружения страны в первую мировую войну, революцию и гражданскую войну. Эти катастрофы сбили экономику России с траектории длинноволнового подъема, повлекли за собой резкое падение объемов производства и разрушение значительной части технологического и человеческого потенциала.

4.Третья модернизация в России в рамках реформ первой половины XX столетия

Всередине 20-х гг. XX столетия в нашей стране был принят курс на быстрое развитие тяжелой индустрии, крупной машинной промышленности, способной вооружить остальные отрасли новейшей техникой и перестроить сельское хозяйство. Индустриализация служила ключом к реконструкции всего народного хозяйства. При этом нужно учитывать, что индустриализация в СССР проходила в сложной международной обстановке, требовала сжатых сроков строительства новых отраслей индустрии, основным источником строительства были

349

Инновационные модели и механизмы управления модернизационным развитием…

внутренние ресурсы, что компенсировалось их централизацией посредством государственной собственности на средства производства и монополии внешней торговли.

Причем, как аргументированно подчеркивает А. Колганов, «советская экономическая модель модернизации оказалась жестко связанной с высокой социально-политической ценой реализации этого проекта... Здесь требуется учет и социально-политической, и духовнокультурной составляющей хозяйственного развития» [36].

Восстановление народного хозяйства после гражданской войны

ипоследовавшая его индустриализация по существу продолжили (с десятилетним отставанием) траекторию технико-экономического развития России, сложившуюся в начале XX в. и характеризовавшуюся одновременным расширенным воспроизводством первого, второго и третьего технологических укладов. При этом, взяв на вооружение прогрессивный план ГОЭЛРО, советское руководство не избежало и стратегических ошибок, обусловленных недостатком знаний и волюнтаризмом процедур принятия решений. В частности, под влиянием субъективных представлений первых лиц государства было развернуто крупномасштабное строительство водных каналов, которые фактически реанимировали в структуре народного хозяйства первый технологический уклад, углубив его технологическую многоукладность

исвязанные с ней диспропорции.

Вуказанный период, под влиянием внешней конкуренции и необходимости модернизации военно-промышленного комплекса создавались технологические совокупности четвертого технологического уклада. Первые шаги по их организации делались еще до революции. Перед первой мировой войной было начато строительство нескольких автомобильных заводов, высокими темпами развивались нефтепереработка, химическая промышленность. Становление технологических цепочек в автомобиле- и тракторостроении было завершено в 30-е годы. После военной разрухи вновь начало расти потребление нефти, развивалась химическая промышленность.

С конца 30-х годов в СССР начинается расширенное воспроизводство отечественной химической промышленности на основе разработки и освоения собственных сырьевых ресурсов. До этого времени большая часть инвестиционных ресурсов вкладывалась в расширение производств третьего технологического уклада.

Индустриализация обеспечивала очень высокую степень социальной мобильности населения, в том числе и широкие возможности вхождения в новую социальную элиту. Помимо массового превращения крестьян в индустриальных рабочих, развития процессов урбанизации страны происходило и массовое «производство» специалистов (новой интеллигенции) с высшим образованием из числа

350