!!! Гражданский процесс Экзамен зачет 2024 год / Клейн

О развитии арбитражного процессуального законодательства

порядок защиты гражданских прав возможен лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом любое решение, принятое административным органом, может быть обжаловано в суд.

В каком законе должны быть нормы о рассмотрении судом дел из административных отношений? Статистика за 2008 г. показывает, что более 40% дел, рассмотренных арбитражными судами, – это дела, возникающие из административных и иных публичных отношений с участием органов исполнительной власти, в том числе налоговых, таможенных, антимонопольных и иных административных органов,

атакже органов местного самоуправления. Одной из сторон в этих делах является государственный орган, орган местного самоуправления или иные органы, наделенные властными полномочиями, а предмет конфликта – управление экономикой. К этим делам относятся и дела о наложении арбитражными судами санкций за административные правонарушения в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными законами, в том числе НК РФ.

Поскольку рассмотрение дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений, регулируется в основном нормами АПК РФ и ГПК РФ об исковом судопроизводстве, в отдельных главах этих кодексов определены лишь особенности рассмотрения таких дел. Нужно ли изымать эти нормы из АПК РФ и ГПК РФ и создавать новый Кодекс об административном судопроизводстве, который будет обязателен как для суда общей юрисдикции, так и для арбитражного суда? Проект Кодекса уже был подготовлен. В нем содержались те же правовые институты, что в АПК РФ и ГПК РФ,

анормы в основном дублировали нормы ГПК РФ и АПК РФ. В то же время в него были включены институты и понятия, не принятые в гражданском и арбитражном процессах и сближающие их с уголовным процессом.

Представляется, что рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должно попрежнему регулироваться АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемым Кодексом об административном судопроизводстве.

Сочетание слов «административное» и «судопроизводство» едва ли оправданно. Понятие «административное судопроизводство», упомянутое в Конституции РФ, должно быть наполнено соответствующим содержанием. Важно четко разграничивать понятие судопроизводства по делам из административных отношений (административным делам) и административный способ разрешения конфликтов соот-

191

Н.И. Клейн

ветствующими органами исполнительной власти, т.е. разрешения дел в административном порядке. Судопроизводство – это процесс разрешения споров судебной властью. По своей природе оно не может быть административным.

Следовательно, особенности разрешения конфликтов в административных отношениях государственными судами должны быть попрежнему отражены в нормах АПК РФ и ГПК РФ. В них уже единообразно решен вопрос о том, что обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых гражданских прав административными органами и органами местного самоуправления является не иском (требованием ко второй стороне гражданского правоотношения, заявленным в суде), а обращением организаций и граждан к суду о защите от незаконного административного вмешательства, оформленным

ввиде заявления.

Ив том, и в другом Кодексе термин «иск» используется применительно к делам, связанным с гражданскими правоотношениями. В делах же, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, формой обращения в суд служит заявление. Таким образом, определено, что это не требование, предъявленное ко второй стороне конфликта, а обращение к суду заинтересованного лица с заявлением о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере управления, т.е. в отношениях, для которых характерны власть и подчинение, а не равенство сторон.

Необходимо отметить, что принципы состязательности и диспозитивности, являющиеся основными принципами гражданского и арбитражного процессов, в делах из административных правоотношений существенно изменены. Нормами АПК РФ 2002 г. суды наделены рядом властных правомочий, не свойственных судам в исковом производстве: во-первых, при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений суд, как правило, не связан доводами сторон; во-вторых, суд может по своей инициативе истребовать от государственных органов и органов местного самоуправления необходимые доказательства, признать обязательной явку в заседание представителей этих органов. При невыполнении таких требований суд вправе применить судебный штраф.

Такая трактовка принципов состязательности и диспозитивности

вделах из административных и иных публичных правоотношений связана с задачей суда, с одной стороны, защитить права, законные интересы граждан, организаций и индивидуальных предпри-

192

О развитии арбитражного процессуального законодательства

нимателей от необоснованного административного вмешательства, с другой – защитить общественные интересы и публичные интересы государства.

При рассмотрении таких дел едва ли можно говорить о равноправии сторон, если одной из сторон является орган власти и управления. АПК РФ исходит из того, что государственный суд, к которому лицо обратилось за защитой нарушенных или оспариваемых прав и интересов в сфере управления, должен активно способствовать защите прав организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, т.е. более слабой стороны в конфликте, и тем самым защите правопорядка в сфере экономики, а для этого ему должны быть предоставлены соответствующие правомочия. Такая задача в основном решена в АПК РФ: по существу в нем появились нормы, не свойственные состязательному процессу.

Создание самостоятельного кодекса, регулирующего рассмотрение судами дел из административных отношений, приведет как к повторению общих норм, так и к созданию неоправданных процессуальных различий. Проект Кодекса об административном судопроизводстве эти опасения подтвердил.

Можно назвать ряд преимуществ регулирования судопроизводства по гражданским делам и делам, возникающим из административных

ииных публичных отношений, соответственно нормами ГПК РФ

иАПК РФ.

Во-первых, нормы о лицах (участниках процесса), их правах и обязанностях, о доказательствах, об обжаловании судебных актов и их исполнении являются общими для всех производств, применяемых в процессах.

Во-вторых, порядок принятия заявлений, подготовки дела к судебному разбирательству, порядок судебного заседания, принятия определений и решений применим как в исковом производстве, так и в производстве по делам из публичных правоотношений.

В-третьих, в практике встречается одновременное рассмотрение судом взаимосвязанных дел искового производства и производства из публичных правоотношений (например, требования о признании права собственности на здание и о признании недействительным акта регистрации права собственности на здание лица, собственником не являющегося).

Сказанное приводит к выводу об отсутствии потребности в принятии Кодекса об административном судопроизводстве, регулирующего

193

Н.И. Клейн

производство в судах по делам из административных и иных публичных отношений и действующего параллельно с АПК РФ и ГПК РФ.

Приведенные доводы свидетельствуют и о нецелесообразности создания наряду с системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов судов административных.

Рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, является осуществлением правосудия, судопроизводством с применением общих принципов судопроизводства с особенностями, характерными для таких дел. Конечно, рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, отличается от рассмотрения дел по спорам из гражданских отношений в связи с разной правовой природой этих отношений. Как уже отмечалось, некоторые правомочия суда, принцип состязательности при рассмотрении дел из административных отношений определены в АПК РФ иначе, чем по делам из гражданских отношений. Однако особенности не столь значительны, чтобы обособить судопроизводство по этим категориям дел в разных судах.

Организационно рассмотрение дел из отношений, различающихся по правовой природе, возможно путем либо создания разных коллегий, специализирующихся на рассмотрении конкретной категории дел, либо создания в системах судов общей юрисдикции или арбитражных судов отдельных (обособленных) судов, в частности налоговых судов, рассматривающих налоговые дела.

В настоящее время для рассмотрения дел из административных отношений образованы специализированные коллегии (составы) судей. Такой способ специализации представляется более целесообразным, чем образование специальных судов. Не следует забывать, что для создания параллельных судов первой инстанции во всех субъектах Российской Федерации потребуются значительные средства и существенное изменение состава судей.

Соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ

В КоАП РФ включены нормы, единообразно регулирующие деятельность как судей (не судов), так и административных органов и должностных лиц по применению санкций за административные правонарушения и порядок их осуществления. Такое регулирование не соответствует Конституции РФ, в ст. 10 которой определено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

194

О развитии арбитражного процессуального законодательства

Суды являются органами правосудия, осуществляющими судебную власть. Сущность и формы деятельности, присущие административным органам, их должностным лицам, пресекающим административные правонарушения и применяющим санкции, иные, поскольку они являются органами исполнительной власти, т.е. относятся к иной ветви власти. Едва ли возможно единообразное регулирование деятельности органов разных ветвей власти.

Порядок применения санкций к правонарушителям административными органами и должностными лицами может определяться нормами об административном производстве (административным процессом). Процессуальные же нормы об арбитражном и гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из административных правонарушений, рассматриваемым судами, должны быть сосредоточены в процессуальных кодексах – АПК РФ и ГПК РФ и изъяты из КоАП РФ, так как судопроизводство по делам, возникающим в связи с административными правонарушениями, является осуществлением правосудия, а не административным процессом.

Включение в КоАП РФ процессуальных норм, регулирующих деятельность суда, размывает гражданский и арбитражный процессы, затрудняет осуществление правосудия. В КоАП РФ использованы понятия и термины, не соответствующие процессуальным нормам.

КоАП РФ, регулирующий производство по делам, рассматриваемым в административном порядке, должен иметь свою сферу применения, не касающуюся осуществления правосудия.

В соответствии с п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Нормы АПК РФ о рассмотрении таких дел, если можно так сказать, «облагородили» процесс по делам об административных правонарушениях. Однако сроки рассмотрения этих дел арбитражным судом, сроки обжалования решений суда определены в АПК РФ применительно к срокам, установленным КоАП РФ. Сроки же в КоАП РФ рассчитаны на граждан и районные суды общей юрисдикции и затрудняют производство в арбитражных судах субъектов Федерации, усложняют действия лиц, привлеченных к ответственности.

Видимо, в нормах АПК РФ о сроках возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях и сроках обжалования

195

Н.И. Клейн

решений должны быть учтены система арбитражных судов и их территориальное размещение.

Сближение арбитражного процессуального и гражданского процес­ суального законодательства. Перспективы развития арбитражного

процессуального законодательства

Законодательство об арбитражном процессе является одной из отраслей процессуального законодательства наряду с гражданским процессуальным и уголовным процессуальным законодательством.

Еще в 1920 г. В.А. Рязановским была высказана и обоснована доктрина единства судебного права, объединяющего нормы граждан- ско-процессуального, уголовно-процессуального и административ- но-процессуального законодательства1. Доктрина судебного права не раз обсуждалась в литературе. В последнее время мотивы создания судебного права как единой отрасли права были приведены в работах Э.М. Мурадьян2.

В качестве одного из особо значимых доводов против возможности образования такой правовой отрасли В.В. Скитович приводит различие правовой природы норм материально-правовых отраслей, нарушение которых требует судебного вмешательства3. С этим доводом следует согласиться. Но он неприменим при решении проблемы объединения в одном нормативном акте ГПК РФ и АПК РФ, так как большинство дел, рассмотрение которых попадает в орбиту судов общей юрисдикции и арбитражных судов, имеет общую правовую основу4.

1  См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М.: Городец, 1996.

2  См.: Мурадьян Э.М. Судебное право (в контексте трех процессуальных кодексов). М.: Проспект, 2003.

3  См.: Скитович В.В. Концепция судебного права: опыт критического переосмысления // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Отв. ред. Л.Ф. Лесницкая, М.А. Рожкова. М.: Статут, 2008.

4  Проблема возможности создания единого гражданского процессуального кодекса является дискуссионной. Самостоятельность арбитражного процессуального законодательства, отсутствие необходимости такого решения, невозможность без изменения Конституции РФ перехода к единому процессуальному кодексу обосновывает Т.Е. Абова. Противоположная точка зрения и предложения о едином процессуальном акте высказаны Т.В. Сахновой (см.: Абова Т.Е. Арбитражное и процессуальное право в системе права России // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика: Сб. науч. ст. М.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 13; Сахнова Т.В. О концепции гражданского процесса и процессуального законодательства // Там же. С. 77).

196

О развитии арбитражного процессуального законодательства

Сегодня объединению гражданского и арбитражного процессов препятствуют и различия двух судебных систем. Как уже отмечалось, традиционно в течение многих десятилетий разрешение имущественных споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Несмотря на общность правовой природы большинства споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, характер отношений, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого

иправосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили самостоятельность арбитражной судебной системы, особенности процессуальной формы их деятельности.

Вместе с тем нормы об основных принципах судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах во многом совпадают­. Заметна тенденция дальнейшего сближения двух ветвей процесса, в рамках которых рассматриваются гражданско-правовые споры и осуществляется судебный контроль за законностью властных актов, в том числе и в сфере экономики. Такое сближение, с одной стороны, позволяет вводить как в гражданский, так и в арбитражный процесс нормы, прошедшие проверку в практике судов, устанавливать единообразные нормы, с другой – требует на данном этапе развития более четкого разграничения подведомственности споров судам общей юрисдикции

иарбитражным судам, отражения в нормах каждого из процессов объективно существующих различий, вытекающих из характера споров, рассматриваемых этими судами.

Близость гражданского и арбитражного процессов позволила принять ряд законов, содержащих общие нормы, регулирующие эти процессы. Прежде всего это Федеральный конституционный закон о судебной системе, Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации», федеральные законы от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» и от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Вместе с тем в названных законах содержатся нормы, отражающие особенности каждого из процессов.

Можно полагать, что дальнейшее развитие системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции, сближение процессуального законодательства должны в будущем привести к созданию в России единой системы судов с выделением соответствующих коллегий, к разработке единого гражданского процессуального кодекса.

Понятия, основополагающие процессуальные нормы институтов, которые близки по смыслу и духу, должны быть общими (о соучастии,

197

Н.И. Клейн

о правопреемстве, о производстве по делам из административных правоотношений) и определяться одним процессуальным актом. В то же время в этом акте будут отражены особенности, обусловленные характером дел, рассматриваемых в настоящее время в рамках гражданского и арбитражного процессов. Для таких изменений нужны длительные сроки.

Повышение роли судебной власти в обеспечении защиты гражданских прав позволяет назвать ряд положений, которые уже могут быть использованы для сближения арбитражного процессуального законодательства с гражданским процессуальным законодательством.

Статья 47 ГПК РФ предусматривает основания участия в деле государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения по делу и порядок их вступления в процесс в случаях, предусмотренных законом. К сожалению, норма подобного содержания в АПК РФ не включена. Арбитражная судебная практика допускает участие этих органов в процессе, если такое участие предусмотрено законом1. Однако отсутствие такой нормы в ГПК РФ не позволяет определить правовой статус такого участника и оставляет допуск в процесс органов государственной власти и местного самоуправления на усмотрение суда. Представляется необходимым дополнение АПК РФ нормой об участии органов государственной власти и местного самоуправления в судопроизводстве для дачи заключения по делу.

В отличие от ГПК РФ, в АПК РФ отсутствует норма, предусматривающая право суда отказать в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства, поскольку оно должно рассматриваться и разрешаться в ином судебном порядке (ст. 134 ГПК РФ). Таким образом, вопрос о подведомственности не решается арбитражным судом при приеме искового заявления (заявления).

Лишение арбитражного суда правомочия отказать в приеме не подведомственного суду заявления (такое полномочие было у суда прежде) обосновывают обычно тем, что такая норма обеспечивает доступность правосудия. Между тем арбитражная практика испытывает большие

1  В Постановлении от 30 июня 2008 г. № 30 (Вестник ВАС РФ. 2008. № 8) Пленум ВАС РФ даже рекомендовал судам извещать антимонопольные органы о делах, связанных с нарушением или применением Федерального закона о защите конкуренции, но не определил статус этих органов в процессе.

198

Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений

ГПК РФ и АПК РФ предусматривают несколько видов производств

всудах первой инстанции по отдельным категориям дел. Основным критерием выделения отдельных производств, как правило, служит характер, правовая природа правоотношений, являющихся предметом судебного разбирательства.

Всоответствии со ст. 46 Конституции РФ суды общей юрисдикции и арбитражные суды наряду с делами, возникающими из гражданских правоотношений, рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. В ГПК РФ и АПК РФ включены отдельные разделы по делам, возникающим из публичных отношений.

Из самого названия таких разделов кодексов вытекает самостоятельный предмет производства, которому они посвящены. Вместе с тем важно отметить и еще один критерий обособления правового регулирования по делам, возникающим из публичных отношений, – цель судебного производства. Такой целью является судебный конт­ роль законности и обоснованности нормативных и ненормативных правовых актов, действий или бездействия государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц. Можно даже назвать эту цель пресечением чиновничьего произвола, бюрократизма. Другой целью является обеспечение публичного порядка

вотношениях граждан и организаций с органами власти. Одинаковая правовая природа отношений, цели этих судебных

производств при анализе положений разделов о судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, позволяют выделить нормы, характерные как для гражданского, так и для арбитражного процессов.

Оба кодекса устанавливают, что дела, возникающие из публичных отношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными нормами разделов о производстве по таким делам. Это правило означает, что не требуется специального регулирования общих положений о сторонах, о различных процессуальных институтах, о самом судопроизводстве, т.е. отсутствует

200