Налоговое право / Ращевская / мн / общее / Калинин

Проблемы правового регулирования местных налогов в Российской Федерации :

АР К172 Калинин, С. И. (Сергей Игоревич). Проблемы правового регулирования местных налогов в  Российской Федерации :Автореферат диссертации на соискание  ученой степени кандидата юридических наук. 12.00.14 -  Административное право ; Финансовое право ; Информационное  право /С. И. Калинин ; Науч. рук. Н. М. Артемов. -М.,2008.  -26 с.-Библиогр. : с. 25 - 26.5. ссылок

Материал(ы):

• Проблемы правового регулирования местных налогов в Российской Федерации  Калинин, С. И. 

Калинин, С. И.

Проблемы правового регулирования местных налогов в Российской Федерации :Автореферат диссертации на соискание соискание  ученой степени кандидата юридических наук

Общая характеристика диссертации

Актуальность научного исследования: Являясь самым большим по площади государством мира, Российская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации, каждый из которых, в свою очередь, включает десятки различных муниципальных образований. Указанные особенности российского государства исключают возможность его эффективного функционирования и решения всех стоящих перед государством задач исключительно на федеральном уровне, а также обуславливают наличие не только федеративного устройства государства, но и третьего уровня управления, а именно — местного самоуправления. Как указал Х. Циммерманн, «децентрализованная форма государственного устройства, и в особенности ее ключевой элемент — муниципальный уровень власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу суверенитета потребителей)»[1]. Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Наличие задач, которые могут быть эффективно решены исключительно на уровне конкретных городов, районов, поселений, в свою очередь, обуславливает необходимость наделения местных органов власти как собственными источниками доходов, обеспечивающими наличие необходимых ресурсов для решения стоящих перед ними задач, так и отдельными полномочиями по регулированию отношений, связанных с формированием доходной части местных бюджетов. Как первая, так и вторая из указанных целей в значительной степени достигаются за счет наличия в системе налогов и сборов Российской Федерации местных налогов, которые в полном объеме поступают в бюджеты муниципальных образований и на исчисление и уплату которых органы местного самоуправления могут оказывать существенное влияние.

В настоящее время роль местных налогов в наполнении местных бюджетов сравнительно невелика при наличии значительного нереализованного потенциала в данной сфере. Как отмечает Гвоздикова А.В., «в отличие

3

от стран с развитой экономикой, где значительную часть доходов местных бюджетов составляют местные налоги, в России доля местных налогов и сборов крайне мала. Что, естественно, ведет к увеличению дотационности местных бюджетов и, как следствие, — снижению их экономической самостоятельности»[2].

Исследователями также высказывается следующая точка зрения: «Несмотря на небольшую роль местных налогов в формировании местных бюджетов, доля местного налогообложения в системе налогов и сборов Российской Федерации явно занижена относительно уровня самостоятельности органов местного самоуправления в решении социальных задач.! В связи с этим одним из направлений в совершенствовании налогового механизма должно стать возрастание доли местных налогов в бюджетах территорий при сохранении правового единства в налоговой системе в целом»[3]. Еще в 1996 году Ялбулгановым А.А. указывалось, что «стратегическим направлением совершенствования налогового федерализма должно стать развитие системы местных налогов как основного источника формирования финансовой базы местного самоуправления»[4].

Решение такого рода задач требует как проведения исследований в области экономического анализа местного налогообложения, так и поиска путей совершенствования правового регулирования местных налогов.

Однако, при том, что установление повинностей на уровне отдельных поселений имело место на территории современного российского государства еще в ранний феодальный период и сохранялось на протяжении всей истории развития государства, как на это указывают исследователи[5], глубокому анализу проблем правового регулирования местного налогообложения на современном этапе уделяется явно недостаточное внимание. Если налоги на доходы (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц) и налоги на реализацию (налог на добавленную стоимость, акцизы), которые относятся к федеральным налогам, в силу объективной сложно-

4

сти их правовых моделей, большой значимости с точки зрения наполнения бюджета и, вследствие этого, большого количества споров, возникающих в процессе исчисления и взимания указанных налогов, подвергаются тщательному и всестороннему исследованию со стороны как теоретической, так и сугубо прикладной, то количество работ, посвященных юридической стороне установления, введения и взимания местных налогов, достаточно ограниченно.

Вместе с тем, «создание налоговой системы, закрепляющей оптимальный баланс интересов различных уровней управления, само по себе является важнейшим фактором, определяющим условия функционирования любого государства»[6]. Практическая значимость местных налогов для наполнения бюджетов муниципальных образований и решения вопросов местного значения в условиях хронического дефицита местных бюджетов и не до конца реализованного фискального потенциала местных налогов, недостатки правового регулирования местного налогообложения, незавершенность кодификации актов федерального законодательства, посвященных местным налогам, свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в данной области, что обусловило выбор темы настоящей работы.

Степень научной разработанности темы исследования: Исследованию проблем местного налогообложения ученые начали уделять пристальное внимание с конца XIX — начала XX века. Анализ теоретических основ отношений, связанных с определением перечня местных налогов, налоговой базы, места в налоговой системе России, сравнительный анализ практики местного налогообложения в России и в иных странах, истории развития местных налогов предпринимали такие авторы, как Лебедев В.А., Твердохлебов В.Н., Гензель П.П. Вопросов компетенции органов местного самоуправления, сущности налогов на недвижимое имущество касались в своих исследованиях Эеберг - К.Т.ф., Иловайский СИ.

Отдельные аспекты отношений, связанных с установлением и введением местных налогов, а также с исчислением и уплатой земельного налога и налога на имущество физических лиц, затрагиваются в работах таких современных авторов, исследующих вопросы финансового и налогового права, как Артемов Н.М., Грачева Е.Ю., Пепеляев С.Г., Демин А.В.,

5

Брызгалин А.В., Крохина Ю.А., Ашмарина Е.М., Борисов А.Н., Феоктистов И.А., Разгулин С.В., Горбунова О.Н., Карасева М.В., Гаджиев Г.А., Толкушкин А. В., Ялбулганов А. А.

Наиболее пристальное внимание проблемам правового регулирования местного налогообложения уделяют Томаров В.В., Богуславская Н.А., Герасименко Н.В., Глазунова И.В.

Поскольку установленные в настоящий момент на территории Российской Федерации местные налоги относятся к категории налогов на имущество, в настоящей работе автор также опирался на труды исследователей, работы которых посвящены анализу теории и практики имущественного налогообложения: Апресовой Н.Г., Зарецкой А.С., Новрузова А.Т., Пронина И.В., Разгильдяевой М.Б., Смирнова Д.А.

Вопросы компетенции органов власти муниципальных образований в сфере местного налогообложения затрагиваются в работах специалистов в области муниципального права и муниципального управления: Глущенко П.П., Пылина В.В., Зотова В.Б., Макашевой З.М.

Исследованием проблем имущественного налогообложения, а также роли местных налогов в формировании доходной части местных бюджетов занимались такие ученые-экономисты, как Березин М.Ю., Алехин С.Ю., Ануфриева С.Н., Михина Е.В., Циммерманн X., Игонина Л.Л., Гвоздикова А.В.

Также автор настоящей работы опирался на общетеоретические труды в области налогового и финансового права Винницкого Д.В., Гриценко В.В., Злобина Н.Н., Лукьянова В.В., Олейниковой С.Г., Увайсаева Б.З.

Однако, несмотря на наличие перечисленных работ, степень научной разработанности тематики правового регулирования местного налогообложения представляется недостаточной. Значительное количество существующих работ основаны на утратившей свою актуальность нормативно-правовой базе. Мало исследованы проблемы отсутствия единой терминологии в сфере местного налогообложения, применяемой в нормативных правовых актах и научной литературе, нечеткого разграничения компетенции органов государственной власти и органов муниципальных образований, не сформирована система принципов правового регулирования в сфере местного налогообложения, не выработана система мер, направленных на обеспечение конституционных принципов и соблюдение федерального законодательства при установлении и введении местных на-

6

логов. В существующих исследованиях практически отсутствуют попытки осуществления комплексного анализа норм законодательства о налогах и сборах, регулирующих отношения по установлению, введению, исчислению и уплате местных налогов, во взаимосвязи с нормами, относящимися к иным отраслям законодательства: гражданского, муниципального, бюджетного, административного.

Объект и предмет исследования: Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе установления, введения, исчисления и уплаты местных налогов.

В качестве предмета исследования выступают правовые нормы, регулирующие совокупность отношений, связанных с установлением и введением местных налогов вообще, и нормы, посвященные регулированию исчисления и уплаты земельного налога и налога на имущество физических лиц; практика разрешения спорных ситуаций, возникающих в процессе исчисления и уплаты местных налогов.

Цель и задачи исследования: Цель настоящего исследования заключается в комплексном системном анализе категории местных налогов как части системы налогов и сборов Российской Федерации, выявлении наиболее существенных проблем правового регулирования отношений в сфере местного налогообложения, определении возможных направлений совершенствования законодательства в данной области.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить комплекс следующих задач:

- провести теоретический анализ и дать определение понятий «налог», «местный налог», «установление налога», «введение налога»;

- определить и разграничить компетенцию федеральных органов законодательной власти и представительных органов муниципальных образований в сфере местного налогообложения;

- сформулировать принципы правового регулирования отношений, связанных с установлением и введением местных налогов;

- проанализировать практику установления и введения местных налогов на территории различных муниципальных образований Российской Федерации и определить соответствие данной практики федеральному законодательству о налогах и сборах Российской Федерации;

- определить степень научной и теоретической обоснованности существующей системы местных налогов;

7

- проблемы, возникающие в рамках администрирования местных налогов, обусловленные недостатками правового регулирования отношений, связанных с исчислением земельного налога и налога на имущество физических лиц;

- обосновать необходимость внесения изменений и дополнений в нормы законодательства о налогах и сборах, а также нормы законодательства иных отраслей в целях исключения существующих противоречий, неясностей и пробелов правового регулирования в сфере местного налогообложения;

- предложить направления развития системы местных налогов в целях повышения эффективности бюджетной функции местных налогов и упрощения налогового администрирования.

Методология и методика исследования: Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод исследования, выражающийся в системном, комплексном подходе к изучению такого явления, как местные налоги.

В ходе работы над диссертацией использовались как общенаучные методы исследования: анализ, синтез, метод формально-логического исследования, так и частно-научные методы познания: системно-структурный, институциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.

Выбор конкретных методов познания определялся в зависимости от задач, стоящих на каждом из этапов исследования.

Эмпирическая база исследования представлена массивом законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных налогах, актов Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов по спорам, связанным с применением норм законодательства о местных налогах.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту: Научная новизна настоящей работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований, в котором осуществлен анализ категории «местные налоги» в современной системе налогов и сборов Российской Федерации как с общетеоретической, так и практической точек зрения. В результате предпринятого исследования выявлены специфические черты местных налогов как части системы налогов и сборов Российской Федерации, обуславливающие необходимость выработки особых подходов и комплексной системы мер совершенствования правового регулирования в сфере местного налогообложения. В настоящей работе впервые систематизированы как проблемы, связанные с установлением и введением местных налогов в целом, так и проблемы, возникающие в практике применения норм законодательства, посвященных отдельным местным налогам: земельному налогу и налогу на имущество физических лиц. Также научная новизна заключается в предложенном комплексе мер, направленных на решение выявленных проблем, совершенствование юридической техники нормативных правовых актов в сфере местного налогообложения, обеспечение соблюдения прав и законных интересов всех субъектов налоговых правоотношений в процессе взимания местных налогов, повышение фискального потенциала местных налогов.

На защиту выносятся следующие положения, содержащие новизну и элементы новизны:

1. Требуют совершенствования как законодательное, так и доктринальное определения понятия «налог», поскольку существующие определения включают в себя признаки, которые, по существу, не являются признаками, а представляют собой требования, которым должны соответствовать налоги. Налог предлагается определить как форму отчуждения средств, принадлежащих физическим и юридическим лицам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности и безвозвратности, установленную субъектами публичной власти в одностороннем порядке, не носящую характер наказания.

2. Недостатком существующего понятия «местный налог» является отсутствие законодательного определения понятий «установление налога» и «введение налога», а также отсутствие единого подхода к определению данных понятий в теории налогового права.

Предлагается определить понятие «установление налога» как принятие в соответствии с нормами НК РФ соответствующего федерального закона, вносящего дополнения в НК РФ, а также, в случаях, установленных НК РФ, закона субъекта Российской Федерации или нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, определяющих все

9

элементы налогообложения, указанные в пункте 1 статьи 17 НК РФ, применительно к конкретному налогу, предусмотренному статьями 13-15 НК РФ.

«Введение налога» предлагается определить как принятие федеральным, региональным или местным представительным органом власти в пределах своей компетенции нормативного правового акта об обязательности уплаты конкретного налога на соответствующей территории с указанием даты, начиная с которой исчисление и уплата данного налога являются обязательными.

Представляется необходимым закрепить в НК РФ определения данных понятий, а также внести изменения в Конституцию РФ, правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, в целях обеспечения единообразия при определении компетенции муниципальных образований в сфере местного налогообложения.

3. В целях обеспечения ясности правового регулирования отношений, связанных с взиманием земельного налога, необходимо устранение существующих пробелов и терминологических неточностей следующих норм НК РФ о земельном налоге: п.1 ст. 388 о налогоплательщиках, в части определения правового статуса лиц, право которых на земельный участок не зарегистрировано, п. З ст. 393 в части определения права местного законодателя на установление отчетных периодов, статей 396 и 397 о порядке исчисления и уплаты налога в части наименования и структуры данных норм, а также о порядке применения льгот по земельному налогу в части сроков предоставления документов в налоговые органы.

4. Правовое регулирование налога на имущество физических лиц требует значительного совершенствования, в первую очередь, в части определения объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода, налоговых ставок, порядка исчисления налога, порядка и сроков уплаты налога, поскольку существующие нормы не отвечают требованиям законодательного определения всех элементов налогообложения применительно к каждому налогу, не соответствуют нормам НК РФ об определении компетенции местного законодателя, не обеспечивают ясности и непротиворечивости актов законодательства о налогах и сборах.

5. Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которыми утверждаются коэффициенты удорожания недвижимого имущества, следует рассматривать как нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, в связи с чем при

10

их принятии должны соблюдаться основные конституционные принципы налогообложения, в частности, принцип равенства налогоплательщиков и наличия у налогов экономического основания, а также конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования.

6. В целях совершенствования правового регулирования местного налогообложения предлагается:

•  принятие модельных актов о местных налогах, а также рекомендаций по составлению на их основе текстов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Данные модельные акты должны содержать стандартные формулировки положений, определяющих такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы, применительно к конкретным местным налогам, а также положений, посвященных введению налогов.

•  проведение на региональном и местном уровнях правовой экспертизы проектов нормативных актов представительных органов муниципальных образований о местных налогах, а также опубликование экспертных заключений одновременно с официальным опубликованием текстов соответствующих правовых актов.

•  приравнять к официальному опубликование текстов правовых актов представительных органов муниципальных образований в официальном издании субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, а также создать на федеральном уровне комиссию, целью которой является анализ наличия во всех муниципальных образованиях в Российской Федерации утвержденного порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, а также соблюдения данного порядка.

•  изменить существующую систему налогов, введя вместо земельного налога, налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц два налога: налог на недвижимое имущество нежилого назначения в качестве регионального и налог на недвижимое имущество жилого назначения в качестве местного. Такая реорганизация системы налогов потребует решения следующих задач: разработка технологий и алгоритма массовой оценки объектов недвижимости, а также определение органа, ответственного за проведение такой оценки; создание единой базы данных объектов недвижимости, содержащей все необходимые сведения для проведения их оценки по рыночной стоимости; разработка адекватных

11

мер правового характера с целью решения проблемы налогообложения законченной строительством и пригодной для эксплуатации недвижимости, права на которую не зарегистрированы; четкая регламентация и отладка системы взаимного предоставления информации между федеральным органом исполнительной власти, ответственным за ведение единой базы данных объектов недвижимости, органами местного самоуправления, в функции которых будет входить проведение оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, а также налоговыми органами; установление обоснованной системы налоговых льгот или вычетов из налоговой базы по налогу на недвижимость жилого назначения; установление продуманной и экономически обоснованной системы максимальных налоговых ставок по налогу.

Теоретическая и практическая значимость исследования: Теоретическая и практическая значимость исследования определяются сделанными в ходе исследования выводами и основанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование правового регулирования отношений по установлению, введению и взиманию местных налогов.

Настоящее исследование вносит вклад в теорию налогового права как подотрасли финансового права в части выработки единого и научно обоснованного понятийного аппарата и терминологической базы местного налогообложения, основных принципов правового регулирования местных налогов. Данная работа может быть положена в основу дальнейших научных исследований проблем установления, введения и взимания местных налогов, совершенствования системы местных налогов.

Материалы настоящего исследования могут быть использованы в рамках учебного процесса при подготовке учебно-методических материалов по финансовому и налоговому праву.

Выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в практике разрешения споров, возникающих по поводу правильности исчисления и уплаты местных налогов, в целях обеспечения соответствия указанной практики нормам законодательства о налогах и сборах и основным началам правового регулирования налоговых правоотношений.

Апробация результатов исследования:

Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской Государственной Юридической Академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование.

12

Основные теоретические положения исследования нашли отражения в статьях, опубликованных автором.

Задача и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, состоящих, в свою очередь, из десяти параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность и новизна выбранной темы диссертационного исследования, определена степень ее научной разработанности, сформулированы цели и задачи исследования, его предмет и объект, описаны методология и методика исследования, эмпирическая база исследования, показана теоретическая и практическая значимость исследования, определены основные положения, выносимые на защиту, приведены данные об апробации полученных результатов.

Первая глава — «Местные налоги как элемент системы налогов и сборов в Российской Федерации» — состоит из пяти параграфов и посвящена характеристике понятия «местные налоги», выявлению существенных признаков данного понятия, основных начал правового регулирования местного налогообложения и проблем, связанных с установлением и введением местных налогов в Российской Федерации.

В первом параграфе главы 1 «Местные налоги в системе налогов и сборов Российской Федерации» приведен обзор норм права, посредством которых осуществляется правовое регулирование отношений по установлению, введению и взиманию местных налогов в Российской Федерации, сделан вывод о комплексном характере правового регулирования указанных отношений, возникающем в силу расположения соответствующих норм в правовых актах не только налогового, но и бюджетного законодательства, а также правовых актах, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, и правовых актах, принимаемых представительными органами муниципальных образований. Следствием указанного обстоятельства является наличие коллизий отдельных норм, включенных в различные нормативные правовые акты, в частности, по вопросам разграничения полномочий федерального законодателя и органов

13

власти муниципальных образований а также отсутствие единства терминологической базы, используемой в действующих правовых актах.

Второй параграф главы 1 «Понятия «налог» и «местный налог», определение терминов «установление налога» и «введение налога» посвящен анализу законодательного определения понятия «налог» и обзору высказываемых исследователями позиций по поводу существенных признаков данного правового явления, а также общей характеристике понятия «местный налог», раскрываемого через специфику отношений по установлению и введению местных налогов.

В результате предпринятого исследования установлено, что как законодательное определения понятия «налог», так и предлагаемые теоретиками определения имеют существенные недостатки, поскольку включают в себя признаки, которые, по существу, не являются признаками, а представляют собой требования, которым должны соответствовать налога, а именно: направленность на финансовое обеспечение деятельности государства; денежный характер; законность установления налогов. Кроме того, обеспеченность возможностью государственного принуждения, на наш взгляд, является следствием такого признака налогов, как их обязательность, то есть не является самостоятельным признаком.

Автор предлагает определить налог как форму отчуждения средств, принадлежащих физическим и юридическим лицам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности и безвозвратности, установленную субъектами публичной власти в одностороннем порядке, не носящую характер наказания. Такие критерии, как цель взимания налогов и форма их взимания, представляется целесообразным выделить в отдельную статью «Требования, предъявляемые к налогам и сборам, устанавливаемым в Российской Федерации».

Исследовав законодательное определение понятия «местный налог», можно выделить следующие существенные признаки местных налогов, отличающие их от иных видов налогов в системе налогов и сборов Российской Федерации:

1) уплата местных налогов на территории муниципальных образований;