Налоговое право / Ращевская / мн / общее / Глазунова

Местные налоги и сборы в Российской Федерации :

АР Г525 Глазунова, И. В. (Ирина Васильевна). Местные налоги и сборы в Российской Федерации : Автореферат диссертации на соискание ученой степени  кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 -  Административное право ; Финансовое право ; Информационное  право /И. В. Глазунова ; Науч. рук. А. Н. Костюков ;  Министерство внутренних дел РФ. Омская академия. -Омск,2002 . -22 с.-Библиогр. : с. 21 - 22.3 ссылок

Материал(ы):

• Местные налоги и сборы в Российской Федерации. Глазунова, И. В.

Глазунова, И. В.

Местные налоги и сборы в Российской Федерации : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Становление и развитие местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России. Насколько будет развито местное самоуправление, в том числе и в финансово-экономическом плане, настолько будет сильна российская государственность. От этого специфического уровня власти зависит успех всех реформ в стране, стабильность в обществе, будущее государства. «Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно, - утверждает Президент Российской Федерации В.В. Путин, - именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс контроля за властью»[1].

Положение местного самоуправления в системе российской государственности и гражданского общества требует от государства законодательных гарантий и закрепления обязанности органов государственной власти обеспечить надлежащие условия его развития, что, в свою очередь, предполагает право муниципальных образований на достаточные собственные финансовые ресурсы. Наличие достойного финансового обеспечения является важнейшим практическим воплощением конституционных гарантий самостоятельности и независимости любых публично-правовых образований, в том числе и муниципальных. «Исторический опыт свидетельствует, что разговоры о независимости и суверенитете часто порождаются именно бюджетными диспропорциями. В большинстве случаев борцов за суверенитет вполне удовлетворил бы status quo при условии благоприятного для них решения проблемы местных бюджетов и финансов в целом»[2]. Между тем практика показывает, что в настоящее время в результате проводимых в Российской Федерации бюджетной и налоговой реформ финансовая основа местного самоуправления существенно ослаблена. Доходы значительной части муниципальных образований не обеспечивают покрытие минимально необходимых расходов. Так, в 1999 - 2002 гг. доля расходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России состави-

3

ла 21 - 22%, а уровень расходных обязательств - не менее 32%[3]. Более 80% налоговых доходов местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов[4]. Что касается собственно местных налогов, то после Принятия первой части Налогового кодекса Российской Федерации их осталось только пять: земельный налог, налог на рекламу, на имущество физических лиц, на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы, которые, по оценкам специалистов, дадут не более 2-3% доходов муниципальных образований. Вместе с тем обеспечение реальной независимости местного самоуправления в качестве основного источника их доходов предполагает именно поступления от местных налогов и сборов, самостоятельно управляемых органами местного самоуправления. Существует проблема недостаточности собственных доходов на местном уровне.

Отсутствие в юридической науке теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования органами государственной власти и местного самоуправления и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.

Теоретические основы местного обложения являются наиболее слабоотработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществляется применительно ко всей системе налогов и сборов без учета их правовой природы, особенностей установления и взимания.

Разработка теоретических основ функционирования системы местных налогов и сборов, их сущности и правовых особенностей, юридических оснований классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также в правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениям, и избежать возникновения юридических коллизий.

4

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также и тем, что государству только предстоит принять и ввести в действие положения второй части Налогового кодекса РФ, которые воплощают общие принципы налогообложения и сборов применительно к местному уровню налоговой системы. Данный этап развития правового регулирования местных налогов и сборов предполагает возможность уточнения норм второй части Налогового кодекса РФ во время правотворческого процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Кроме того, введение в действие глав второй части Налогового Кодекса РФ, регулирующих местные налоги и сборы, неизбежно повлечет «ревизию» всего массива действующих правовых актов муниципальных образований с целью приведения их в соответствие с новыми правилами. При этом возможно принятие во внимание выявленных в настоящем исследовании проблем и рекомендаций по их устранению.

Все названное и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Степень научной разработанности темы. Теоретической основой для исследования стали работы известных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права - А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, В.Н. Карташова, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, М.Ю. Ковалевской, С.В. Полениной, Г.И. Петрова, В.Н. Синюкова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева и др.

Значительный интерес представляют научные исследования в области конституционного и муниципального права. Среди них следует выделить работы таких ученых, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.Н. Лысенко, Н.В. Постовой, Н.Л. Пешин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.

Особый вклад в развитие учения и местных налогах и сборах внесли такие ученые-правоведы XIX - начала XX веков, как М.М. Алексеенко, Д.П. Боголепов, Л.А. Велихов, П.П. Гензель, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев, И.И. Янжул.

Развитие местного самоуправления в Российской Федерации и, как следствие, наличие самостоятельной финансовой компетенции муниципальных образований обусловили интерес к этим вопросам со стороны исследова-

5

телей финансового права. Существенное влияние на формирование научной позиции автора диссертации оказали труды и публикации таких ученых, как М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева.

Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные финансово-правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, И.В. Горский, ГС. Гуревич, В.И. Гуреев, Е.Ю. Грачева, А.В. Демин, В.И. Дымченко, С.В. Запольский, А.Н. Козырин, М.И. Пискотин, Е.В. Покачалова, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, С.Д. Цыпкин, Н.А. Шевелева и др.

Отдельные аспекты проблемы формирования эффективной системы местного налогообложения рассматривались в работах представителей экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю. Березина, А.Г. Гладышевой, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, В.И. Матеюка, B.C. Мокрого, А.Ф. Панайотова, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родионовой, Д.Г Черника.

Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов Н.В. Герасименко, Ю.В. Друговой, Г.А. Иванцовой, С.С. Кузнецова, М.А. Кузьмина, Н.Л. Пешина, Ю.Л. Смирниковой, В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов местного налогообложения.

Однако, несмотря на широкий спектр проведенных вышеуказанными, а также другими авторами исследований их предметом выступала либо целиком налоговая система Российской Федерации, либо вообще все финансы органов местного самоуправления, включая налоги и сборы как их составную часть. На сегодняшний день практически нет комплексных научных работ, посвященных юридической разработке правовых основ местного налогообложения, что оставляет место для специального комплексного анализа местных налогов и сборов и их системы, налоговой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. К тому же за короткие промежутки времени меняется не только законодательство, но и социально-политические и экономические условия функционирования местного самоуправления.

Объектом исследования выступают общественные отношения в области финансово-правового регулирования местных налогов и сборов, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

6

Предмет исследования - нормативная база деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере местного налогообложения.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - провести комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования местных налогов и сборов в Российской Федерации и определить основные направлений совершенствования системы местного налогообложения. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:

- проанализировать действующую систему нормативно-правовых актов, регулирующих систему местного налогообложения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов;

- исследовать своеобразие и этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в Российской Федерации в ее историческом развитии;

- разработать классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;

- выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;

- определить объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по установлению, введению и взиманию местных налогов и сборов;

- исследовать полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области установления, введения и взимания федеральных местных налогов;

- исследовать полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области установления, введения и взимания собственно местных налогов и сборов;

- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию системы местного налогообложения, повышению эффективности ее функционирования.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования.

Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, наук административного, конституционного, финансового, налогового и муниципального права. Автором использованы общие методы научного познания, включая методы эмпирического ис-

7

следования (наблюдение, сравнение и др.), а также методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (анализ и синтез, моделирование, прогнозирование и др.). В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический. Кроме того, в работе широко использован системный метод исследования.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных актов, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.

Научная новизна работы обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области местного налогообложения. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование исторических, теоретических и прикладных аспектов функционирования системы местных налогов и сборов как финансовой основы местного самоуправления. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование местного налогообложения.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения.

1. Местный налог - это устанавливаемый и вводимый в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, в целях финансового обеспечения деятельности муниципального образования, обязательный денежный платеж, имеющий односторонний характер, подлежащий взиманию на территории муниципального образования на началах безвозмездности, безвозвратности и зачисляемый в бюджет или внебюджетный фонд муниципального образования.

2. Предлагается определение местного сбора как обязательного взноса, устанавливаемого и вводимого в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, в соответствии с федеральным законодательством, подлежащего взиманию на территории муниципального образования с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика сбора органами местного самоуправления юридически значимых действий, предоставления определенного права или выдачи специального разрешения (лицензии).

8

3. Определяется периодизация и выделяются этапы исторического развития системы местных налогов и сборов в Российской Федерации: первый этап - конец IX - начало XIII вв.; второй этап - XIII - XVII вв.; третий этап - XVIII - середина XIX вв.; четвертый этап - вторая половина XIX (1861г.) - начало XX вв. (до 1917 г.); пятый этап - 1918 - 1990 гг.; шестой этап -начало 90-х гг. - по настоящее время. Первый - четвертый этапы охватывают дореволюционный период, пятый этап - советский период, шестой этап - российский период развития системы местных налогов и сборов.

Становление и развитие системы местных налогов и сборов в России происходило неравномерно. Изначально всей полнотой полномочий в сфере налогообложения и сборов обладали общины. Однако с развитием государства центральная власть все более и более ограничивает налоговую автономию местных сообществ, используя в качестве правовых механизмов таких ограничений закрепление в актах центральной власти отдельных элементов юридического состава наиболее значимых налогов и сборов, установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов. Выделяются следующие тенденции в сфере правового регулирования местного налогообложения: постепенная узурпация центральной властью полномочий по регулированию местных налогов и сборов, изначально находившихся в исключительной компетенции конкретной общины; ослабление центральной власти по каким-либо причинам всегда влечет расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения и сборов, которое затем либо оформляется юридически, либо восстанавливается исходная ситуация; влияние на правовое регулирование местных налогов и сборов фискальных интересов постепенно ограничивается необходимостью развития экономики.

4. Обосновывается необходимость классификации местных налогов и сборов и вся совокупность местных налогов и сборов подразделяется на группы в соответствии с объективными классификационными признаками. Дается подробная классификация местных налогов и сборов. В качестве оснований предлагаются следующие классификационные признаки: порядок установления; способ изъятия; полнота прав пользования налоговыми поступлениями; субъекты налогообложения; объект обложения; порядок использования поступлений от местных налогов и сборов.

5. Органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия по установлению и взиманию местных лицензионных сборов, лишь обладая полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности. Действующим законодательством органы местного самоуправления выведены из

9

состава лицензирующих органов и лишены полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности, Делается вывод об отсутствии у органов местного самоуправления правовых оснований для установления и взимания местных лицензионных сборов на территории муниципального образования, так как отсутствие права осуществлять лицензирование отдельных видов деятельности делает взимание местных лицензионных сборов противозаконным.

Предлагается изменить состав системы местных налогов и сборов, заменив местные лицензионные сборы на местные целевые сборы.

6. Выделяются следующие направления совершенствования системы местного налогообложения: расширение «закрытого» перечня местных налогов и сборов; развитие концепции использования совместных налогов посредством введения в рамках общих федеральных и региональных ставок местных надбавок к некоторым федеральным и региональным налогам; использование на местном уровне косвенного налогообложения.

7. Расширение «закрытого» перечня местных налогов и сборов должно происходить за счет: возврата в состав местных налогов налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; придания статуса местного федеральному налогу на доходы физических лиц; придания статуса местных региональному налогу на недвижимость и региональным налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности и единому налогу на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства, перешедших на упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности).

8. Реализация концепции использования совместных налогов должна осуществляться посредством введения местных надбавок к федеральным налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость.

9. Использование на местном уровне косвенного налогообложения может реализовываться путем установления специализированных местных налогов с продаж.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения расширяют и углубляют такой институт налогового права как понятие налога и сбора, местного налога и местного сбора; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к установлению и взиманию местных налогов и сборов; раскрывают научно обоснованные правовые принципы построения налоговой системы на местном уровне.

10

Содержание Диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление системы местного налогообложения и соответственно на совершенствование действующего и разработку нового финансового законодательства.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности муниципальных образований, повышение доходной части местных бюджетов. Разработка и исследование проблем местного налогообложения могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.

Теоретические и практические выводы по проблемам местного налогообложения могут найти применение в научной и педагогической работе по курсу «Финансовое право», спецкурсу «Налоговое право», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертации отдельные положения работы обсуждались на научно-практических конференциях, проводимых в Перми, Владивостоке, Санкт-Петербурге, на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета. В частности, проблемы совершенствования системы местного налогообложения освещались автором на научно-практической конференции «Финансовое право на рубеже веков», проходившей в Санкт-Петербургском государственном университете 15-17 мая 2002 г.

Важные теоретические и практические положения диссертационного исследования были отражены в докладах и публикациях автора.

Основные предложения, высказанные автором в диссертации, апробированы при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в Омском государственном университете.

Результаты диссертационного исследования использовались автором в практической работе в ООО «Аудиторская консультационная фирма «Стан-дар-Аудит» при представлении интересов клиентов в арбитражном суде Омской области, Федеральном арбитражном суде Западно-Сибирского округа, судах общей юрисдикции.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

11

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются проблемы, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработанности проблемы, методология исследования, раскрывается научная новизна выносимых на защиту положений, показана теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений.

Первая глава «Местные налоги и сборы как элемент финансовой основы местного самоуправления» посвящена определению понятия и юридической сущности местных налогов и сборов, оснований их классификации и принципов построения системы местных налогов и сборов, а также характеристике исторических этапов становления и развития системы местных налогов и сборов в России.

В первом параграфе определяются понятия местного налога и местного сбора, исследуется их правовая природа.

Точное определение понятий «местный налог» и «местный сбор» представляется чрезвычайно важным. С теоретической точки зрения это позволяет четко определить предмет проводимого исследования и соответственно его пределы. Но еще более важно и актуально такое определение с позиций современной юридической практики. Налоги и сборы взимаются в принудительном порядке и, следовательно, всегда ограничивают конституционно закрепленное право частной собственности плательщика. Выявление и описание их сущностных признаков необходимо в рамках реализации общей конституционной нормы о возможностях такого ограничения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В диссертации анализируется эволюция теоретических и практических подходов к юридическим понятиям налога и сбора.

Понятие «местный налог» рассматривается исходя из теоретического анализа финансово-правовой категории «налог», что позволяет выделить признаки, свойственные категории налога в целом, то есть характеризующие и местные налоги. Налог, в том числе и местный - узаконенная форма принудительного изъятия части имущества юридических и физических лиц - взимаемый в денежной форме на началах безвозмездности и безвозвратности.

Однако признание налога в качестве местного требует выявления дополнительных (специфических) признаков, определяющих правовую природу местных налогов и позволяющих отграничивать их от федеральных и региональных налогов.

12

Принципиальными отличиями местного налога, позволяющими отграничить его от федеральных и региональных налогов, являются: факт его установления в качестве такового Налоговым кодексом РФ, а также установление и введение местного налога в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством; взимание на территории муниципального образования в целях финансового обеспечения его деятельности по решению вопросов местного значения; зачисление в бюджет муниципального образования в качестве собственного доходного источника.

В диссертации предлагается следующее определение: местный налог - устанавливаемый и вводимый в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, в целях финансового обеспечения деятельности муниципального образования, обязательный денежный платеж, имеющий односторонний характер, подлежащий взиманию на территории муниципального образования на началах безвозмездности, безвозвратности и зачисляемый в бюджет или внебюджетный фонд муниципального образования.

Правовая природа местного сбора несколько отлична от правовой природы местного налога и определяется возмездным характером сбора и тем обстоятельством, что они взимаются только с тех, кто вступает в отношения с соответствующим органом местного самоуправления по поводу получения нужных ему услуг.

Под местным сбором понимается устанавливаемый и вводимый в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством обязательный взнос, подлежащий взиманию на территории муниципального образования с юридических и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика сбора органами местного самоуправления юридически значимых действий, предоставления определенного права или выдачи специального разрешения (лицензии).

Во втором параграфе рассматривается история становления и развития системы местных налогов и сборов в Российской Федерации. На основе анализа исторического материала автором определяется периодизация, и выделяются этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в Российской Федерации: первый этап - конец IX - начало XIII вв.;

13

второй этап - XIII - XVII вв.; третий этап - XVIII - середина XIX вв.; четвертый этап - вторая половина XIX (1861г.) - начало XX вв. (до 1917 г.); 5 этап - 1918 - 1990 гг. (советский период); шестой этап - начало 90-х гг. - по настоящее время (российский период). Особое внимание в диссертационном исследовании уделено изучению пятого и шестого этапов.