Налоговое право / Ращевская / мн / общее / Герасименко

Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов :

АР Г37 Герасименко, Н. В. (Наталья Васильевна). Правовые проблемы установления и взимания местных  налогов и сборов :Автореферат диссертации на соискание  ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12 .00.14 - Административное право ; Финансовое право ;  Информационное право /Н. В. Герасименко ; Науч. рук. С. В.  Запольский. -М.,2002. -26 с. -Библиогр. : с. 25.4. ссылок

Материал(ы):

• Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов. Герасименко, Н. В.

Герасименко, Н. В.

Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям и становление местного самоуправления в Российской Федерации способствовали формированию системы местных налогов и сборов как базового элемента налоговой политики государства и основы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти.

В условиях государственного регулирования рыночной экономики и необходимости проведения единой налоговой политики на федеральном, региональном и местном уровнях возникла потребность в построении эффективной системы местных налогов и сборов и совершенствовании законотворческой (нормотворческой) деятельности государственных и муниципальных органов в налоговой сфере.

В период налоговой реформы 90-х годов перечень местных налогов и сборов, предусмотренный в ст. 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подвергался многочисленным изменениям с целью придания всей системе фискальной направленности. Одновременно вводились в действие федеральные нормативные правовые акты, увеличивающие или ограничивающие объем полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения.

В то же время, предпринятая в части первой Налогового кодекса Российской Федерации попытка существенно ограничить перечень местных налогов и сборов привела к фактическому лишению органов муниципальной власти права самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, недостатки федерального законодательства оказали негативное влияние на процессы законотворчества (нормотворчества) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что выражалось, в том числе, в нарушениях требований законности при подготовке и принятии правовых актов.[1]

Подобное положение объяснялось тем, что правовая наука не уделяла достаточного внимания вопросам местного налогообложения, поэтому законодатель не имел возможности применять ее разработки на практике.

3

Из вышеизложенного следует, что актуальность темы диссертационного исследования, ее значение и интерес диссертанта к указанной теме определяется неразработанностью ряда правовых проблем в области установления и взимания местных налогов и сборов.

Во-первых, основная трудность заключается в необходимости комплексного подхода к исследованию вопроса о реализации органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по установлению и взиманию местных налогов и сборов, что связано с использованием и сопоставлением результатов научной деятельности в области налогового и муниципального права.

Поскольку органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) наделены особым статусом, а основы финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления входят в предмет муниципального права, то следует тщательно изучить и проанализировать теоретические положения не только налогового и финансового права, но и муниципального права с учетом особенностей деятельности данных органов в бюджетно-налоговой сфере.

Однако важно подчеркнуть, что проблемы установления и взимания местных налогов и сборов должны быть предметом изучения, прежде всего, со стороны специалистов в области налогового и финансового права, в связи с тем, что отношения, которые складываются в сфере местного налогообложения, оказывают непосредственное влияние на формирование правовой основы налогового регулирования и особенности реализации налоговой политики на муниципальном уровне.

Во-вторых, отсутствие теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования органами государственной власти и местного самоуправления, и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.

Теоретические основы местного налогообложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществлялся применительно ко всей системе налогообложения без учета правовой природы местных налогов и сборов и особенностей их установления и взимания.

Разработка теоретических основ установления и взимания местных налогов и сборов: сущности и правовых особенностей налого-

4

вых платежей в условиях государственного регулирования рыночной экономики, социально-экономических функций местных налогов (сборов), юридических оснований их классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также правовых других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениям, и избежать возникновения юридических коллизий.

Разрешение указанных теоретических проблем налогообложения будет способствовать становлению механизма правового регулирования некоторых институтов установления и взимания местных налогов и сборов (реализации прав органов местного самоуправления в области установления местных налогов (сборов), судебной защиты нарушенных прав, обеспечения законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере и т. д.).

В-третьих, существует потребность в четкой правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.

Анализ практики нормотворческой деятельности муниципальных органов показывает, что данные органы, пользуясь несовершенством действующего законодательства, часто устанавливают и вводят не предусмотренные законодательством местные налоги и сборы, либо определяют в нормативных правовых актах элементы налогообложения, подлежащие регулированию на федеральном и региональном уровне.

Рассматривая вопрос об использовании органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по правовой организации функционирования системы местного налогообложения, следует принять во внимание, что данная деятельность носит подзаконный характер, поэтому устранение пробелов в правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в налоговой сфере позволит обеспечить гарантии судебной защиты принадлежащих им прав.

В-четвертых, необходимость формирования правового механизма участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, связанного с защитой принадлежащих им прав в бюджетно-налоговой сфере, требует изменения ряда законодательных норм, регулирующих статус муниципальных образований в судебном процессе, возможности обжалования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах нормативных правовых актов органов государственной вла-

5

сти, предоставления права обеспечения нарушенных прав посредством конституционного судопроизводства.

В-пятых, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения контрольной и надзорной деятельности со стороны судебной системы, прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации за правотворческим (нормотворческим) процессом в налоговой сфере в субъектах Федерации и муниципальных образованиях оказывает негативное влияние на становление эффективной системы реализации и защиты прав всеми участниками регулируемых налоговых отношений. В связи с этим, активизация контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и прокуратуры Российской Федерации является необходимым условием установления законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере.

В-шестых, отсутствуют единые методологические требования к подготовке и принятию законодательных актов, регулирующих вопросы местного налогообложения. Многочисленные нарушения, которые встречаются в процессе правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности, полное дублирование положений федерального налогового законодательства, приводят к необходимости совершенствования законотворческого процесса на научной основе, что окажет положительное влияние на качественный уровень и содержание нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих налоговые отношения.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей диссертационной работы является выявление и разработка на основе анализа норм российского законодательства правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов теоретического и практического характера.

Для достижения указанной цели следует решить ряд задач:

- рассмотреть некоторые правовые аспекты формирования налоговой политики, как конкретного инструмента государственного регулирования рыночной экономики, и установить специфику ее реализации на муниципальном уровне;

- выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов, их социально-экономические функции, определяющие место и роль системы местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики; •

6

- разработать специальную классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;

- выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;

- выявить, с учетом характерных особенностей механизма законодательного регулирования институтов местного налогообложения, правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов;

- определить объем полномочий органов муниципальной власти по установлению и взиманию местных налогов и сборов и сформулировать ряд рекомендаций, направленных на устранение неполноты и непоследовательности правового регулирования вопросов реализации и судебной защиты принадлежащих им прав;

- выработать предложения по разграничению полномочий органов государственной власти, прокуратуры Российской Федерации в области контрольной и надзорной деятельности за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения;

- сформулировать цели, задачи и принципы установления единых методологических основ законотворческого процесса региональных органов государственной власти в налоговой сфере;

- обобщить зарубежный опыт муниципального налогообложения и правового обеспечения деятельности местных сообществ в указанной сфере;

- предложить меры по совершенствованию некоторых норм финансового и конституционного законодательства, применяемых к налоговым отношениям.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной работы являются теоретические и практические вопросы правового обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.

Предметом исследования выступает соответствующая законодательная база правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в области местного налогообложения.

Теоретические основы исследования. Анализируя правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов, следует опираться на разработки специалистов в области налогового и финансового права, которые содержатся в работах О.В. Берга, В.В. Бесче-

7

ревных, А.В. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Г.С. Гуревича, В.И. Гуреева, В.И. Дымченко, Е.Н. Евстигнеева, С.В. Запольского, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, С.А. Кудреватых, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, И.Г. Федотовой, О.А. Фоминой, С.А. Хабарова, Н.И. Химичевой, А.В. Шаврова, С.Д. Цыпкина и других.

Рассматривая вопросы о сущности и функциях местных налогов и сборов, необходимо обратить внимание на труды известных российских юристов, таких как В.А. Гольцев, С.И. Иловайский, И.Х. Озеров, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, В.Г. Яроцкий, И.И. Янжул.

Вместе с тем, при разрешении вопросов о сущности местных налогов и сборов в качестве вспомогательного материала научного исследования можно использовать результаты, полученные представителями экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю. Березиным, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, И.В. Караваевой, Г.Л. Марьяхиным, Л.Н. Павловой, А.Ф. Панайотовым, Л.И. Прониной, В.М. Пушкаревой, В.А. Рубан, Т.Ф. Юткиной.

Принципиальное значение при выявлении особенностей формирования и реализации налоговой политики на муниципальном уровне и ее места в системе государственного управления имеют выводы, сделанные специалистами в сфере административного права: М.Ю. Ковалевской, А.Ф. Ноздрачевым, Ю.А. Тихомировым.

Важнейшей основой при определении и оценке законодательной базы, регулирующей нормотворчество органов местного самоуправления, служат положения, содержащиеся в работах в области конституционного и муниципального права: М.А. Васильева, И.В. Выдрина, Е.Н. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Т.С Масловской, Л.А. Новиковой, Н.В. Постового, А.И. Черкасова, Е.Н. Шугриной.

В настоящее время все чаще поднимается вопрос о качества юридических документов, принимаемых на региональном и местном уровнях. Между тем, в последнее время появились работы, где собраны рекомендации по созданию и оформлению нормативных правовых актов, в том числе, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которые можно использовать при регулировании налоговых отношений на муниципальном уровне. К указанной тематике принадлежат научные труды З.С Желялетдиновой, Т.Д. Зражевской, А.Д. Керимова, М.Ю. Ковалевской, С.А. Комарова, В.М. Корельского, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Г.И. Муромцева, А.С. Пиголкина, В.Д. Перевалова, Т.Н. Рахманиной, А.А. Сер-

8

геева, Б.М. Скрынникова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Е.С Шугриной.

При проведении исследований в области правового обеспечения контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти, прокуратуры Российской Федерации, диссертант опирался на работы Ю.Е. Винокурова, Г.А. Гаджиева, А.В. Гусева, Н.Н. Захаровой, А. Киннер, А.Г. Королева,Н.В. Лазебной, С. Липатова, Т.Г. Морщаковой, Г.В. Мостова, Н.Н. Орловой, В.А. Сивицкого, Е.Н. Сидоренко, А.И. Сотова, Е. Уксусовой, Н.Н. Шибирина, Н.В. Шелютто, Ю.Я. Чайки, Н.М. Чепурновой.

Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся за последнее время в реферативных изданиях и периодической печати, материалы авторефератов Л.А. Андреева, С.М. Бекетовой, А.С. Борисова, А.И. Дурова, С.П. Желтобрюхова, Н.А. Модина, И.И. Овчинникова, М.Б. Разгильдиевой, Д.А. Смирнова, В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов установления и взимания местных налогов и сборов.

Несмотря на обилие научной литературы по налоговому и муниципальному праву, теории законотворческой (нормотворческой) деятельности, юридической технике следует отметить практически полное отсутствие специальных работ, посвященных правовым основам местного налогообложения, учитывающих широкий спектр теоретических разработок других отраслей права.

Между тем, потребности научного развития способствуют появлению отдельных статей и диссертационных работ, касающихся некоторых правовых проблем системы местных налогов и сборов. Представляется, что дальнейшие научные исследования в сфере местного налогообложения должны осуществляться на основе анализа и сопоставления теоретических положений конституционного и муниципального права, административного права, финансового и налогового права, а также основополагающих принципов теории государства и права, законодательной техники, арбитражного процесса и прокурорского надзора.

Методологическая и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на использовании общенаучных и частнонаучных приемов познания: системного анализа, формально-логического, социологического, технико-юридического, сравнительного правоведения, единства теории и практики.

9

Эмпирическая база исследования включает в себя нормы Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных актов представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие финансовую основу деятельности органов муниципальной власти, нормы правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и правовых актов органов муниципальной власти, касающихся вопросов местного нормотворчества, а также нормы федеральных конституционных законов о судебной системе в Российской Федерации и правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации, вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов населения муниципальных образований.

В диссертационной работе проводится анализ судебной практики - Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; изучаются вопросы деятельности по осуществлению общего надзора органами прокуратуры Российской Федерации; приводятся статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и аналитические сведения по местному налогообложению, предоставленные автору диссертации в Управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калужской области.

Следует указать, что в диссертации содержатся ссылки на ведомственные правовые акты-инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и методические указания по местному налогообложению рекомендательного характера.

В ходе сравнительно-правового исследования автором были рассмотрены положения конституций и законодательства по местному налогообложению, организации и деятельности органов муниципальной власти некоторых стран Содружества Независимых Государств (Армении, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Украины) и ряда развитых зарубежных государств.

Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:

1. Предлагается определение налоговой политики как формы правовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основанной на анализе финансово-экономической ситуа-

10

ции в стране, и направленной на регламентацию налоговых отношений путем издания и реализации соответствующих нормативных правовых актов.

2. Делается вывод о том, что налоговая политика на муниципальном уровне осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их законодательными полномочиями в налоговой сфере, реализация которых не относится к предметам ведения органов государственной власти, но может контролироваться ими.

3. Выделяются основные социально-экономические функции местных налогов и сборов: организационная, функция императивного воздействия, компенсационная.

4. Устанавливаются признаки, определяющие особенности правовой природы местных налогов и сборов: во-первых, местные налоги представляют собой форму принудительного изъятия части доходов юридических и физических лиц; во-вторых, местные налоги и сборы: а) устанавливаются представительными органами местного самоуправления в рамках их компетенции; б) уплачиваются в денежной форме и зачисляются полностью в местный бюджет; в) взимаются в целях обеспечения деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.

5. Дается специальная классификация местных налогов и сборов в зависимости от особенностей нормативного регулирования порядка их установления и взимания.

6. Доказывается, что на основе анализа теоретических положений налогового законодательства под принципами построения системы местных налогов и сборов в широком смысле следует понимать комплекс экономических, юридических и организационных принципов налогообложения, а в узком - только организационные принципы. В свою очередь, организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов.

7. Обосновывается положение о том, что законодательное регулирование местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов. Выделяется основополагающая группа данных принципов.

11

8. Исходя из анализа нормативно-правового регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения, выявляются основные правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.

9. В целях определения объема полномочий представительных органов местного самоуправления в области налогообложения предлагается установить соотношение понятий «установление», «введение» и «взимание» местных налогов и сборов.

10. Утверждается, что основными направлениями обеспечения эффективности реализации прав органов местного самоуправления в области налогообложения являются расширение объема полномочий данных органов в налоговой сфере, формирование единого методологического подхода к организации нормотворческого процесса на муниципальном уровне и совершенствование судебной защиты принадлежащих им прав по установлению и взиманию местных налогов и сборов.

11. Обосновывается, что процесс обжалования законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должен регулироваться в зависимости от содержания указанных актов, что будет являться основным критерием для разграничения полномочий между Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами по осуществлению контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в налоговой сфере.

12. Доказывается, что деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению споров о соответствии нормативных правовых актов органов муниципальной власти конституции (уставу) субъекта Федерации и проведение Министерством юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в процессе которых рассматриваются вопросы исключительной компетенции органов местного самоуправления и их регламентация на региональном и муниципальном уровне, представляют собой формы государственного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения.

13. Определяется, что целью разработки методологии регионального законотворчества в налоговой сфере является установление единых требований к правовым актам, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию, а также совершенствование пра-

12

 

вил законодательной техники. Выделяется ряд задач, которые необходимо решить для достижения указанной цели.

14. Утверждается, что региональное законотворчество в налоговой сфере должно опираться на ряд предложенных принципов, устанавливающих его методологическую основу.

Апробация результатов исследования. В представленной работе диссертантом была предпринята попытка разработать теоретические основы формирования системы местных налогов и сборов, которые могут быть реализованы на практике органами государственной власти и местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам налогообложения.

Полученные выводы возможно использовать в процессе написания учебников и учебных пособий по финансовому праву, выделив при этом в отдельную главу все теоретические и практические вопросы правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления, с целью научно обоснованного анализа накопленных знаний. Соответственно, указанные результаты теоретических исследований имеют определенную значимость для развития теории налогового права.

Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной работе в области теории и практики налогообложения, организации нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов муниципальной власти в налоговой сфере.

Теоретические разработки и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, были положены в основу докладов, сделанных автором на научных конференциях аспирантов и соискателей, организованных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - «Государственное регулирование рыночной экономики», «Развитие российского законодательства и международное право», а также использовались при подготовке научно-практического пособия «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации» и ряда научных публикаций.

Практические результаты диссертационного исследования определяются наличием ряда предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего различные аспекты деятельности органов государственной и муниципальной власти, прокуратуры Российской Федерации в области местного налогообложения.

Структура диссертации. Диссертационная работа включает в себя две главы, семь параграфов, введение, заключение и библиографический список использованной литературы.

13

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается выбор темы и актуальность диссертационной работы; определяется основная цель, задачи, объект и предмет исследования; устанавливаются теоретические основы диссертационной работы и степень разработанности темы диссертации; указывается методологическая и эмпирическая база исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту; сообщается об апробации результатов исследования, определяется структура и объем работы.