2. Принципы организации и деятельности прокуратуры

Принципами организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" и других законах

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в п. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации и в п. 1 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", где называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из проявлений - подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Принципы организации и деятельности прокуратуры выступают в своем единстве, так как организационное построение прокуратуры определяет дальнейшую эффективность ее функционирования. Вместе с тем принципы организационного построения прокуратуры и принципы прокурорской деятельности - это самостоятельные правовые понятия, которые дополняют друг друга, но при этом имеют собственный предмет правового регулирования.

Основополагающие принципы организации и деятельности отечественной прокуратуры были заложены ее основателем - императором Петром I и совершенствовались на протяжении всей ее истории по мере развития государственной и политической системы российского государства.

Принципы консолидируют прокурорскую систему, придают ей целостность и индивидуальность специализированного государственного органа. Выборочное соблюдение принципов недопустимо. Они действуют только как единое целое

Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает две основные группы. Первую образуют конституционные принципы, т.е. которые установлены Конституцией Российской Федерации или могут быть выведены на основе содержащихся в ней положений. К ним относятся принципы: законности, единства, централизации, гласности.

Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", или выведенные на основе содержащихся в нем норм. Поскольку данный Федеральный закон воспроизводит в полном объеме конституционные принципы, в последнем случае имеются в виду принципы, которые в Конституции Российской Федерации прямо не называются. К принципам данной группы относятся: принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия; принцип внепартийности прокурорских работников.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" принципы организации и деятельности прокуратуры тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Они неотделимы друг от друга. Только в совокупности они могут обеспечить деятельность органов прокуратуры.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального прокурора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления, предостережения, постановление. Такие акты имеют одинаковую, обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами.

Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в Законе.

Принципа централизации проявляется в следующем:

все прокуроры, кроме Генерального прокурора Российской Федерации, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров - Генеральному прокурору Российской Федерации; вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за ней. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено в п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации.

Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений. Сущность этого принципа заключается в том, что все свои решения и действия каждый прокурор и следователь осуществляет только на основе закона, изданных во исполнение законов приказов и указаний Генерального прокурора РФ, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения. Указанные положения Закона о прокуратуре ограждают прокурора от вмешательства в его деятельность каких бы то ни было структур, не входящих в систему органов прокуратуры, что создает реальную возможность добиваться восстановления нарушенной законности, от кого бы эти нарушения не исходили.

Независимость прокурора в осуществлении своих полномочий не означает свободы от какого бы то ни было контроля.

Независимость прокуратуры обеспечивается организационным построением ее органов, порядком их образования, порядком осуществления в них подчиненности и подконтрольности.

Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 "Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора" Закона о прокуратуре. В соответствии с этой статьей воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина влечет за собой установленную законом ответственность.

Важной гарантией независимости прокурорских работников от указанных в Законе о прокуратуре органов является нормативное закрепление положения о том, что прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Это дает возможность прокурорам не входить в различного рода комиссии, создаваемые этими органами, которые в случае участия в них прокуроров могли бы возлагать на них выполнение каких-либо решений.

Другой существенной гарантией сохранения прокурорскими работниками независимости выступает установление Законом запрещения совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Это ограничение установлено для того, чтобы прокуроры не вступали в какие-либо трудовые отношения с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за исполнением законов которыми они обязаны осуществлять надзор.

. В связи с этим положение о недопустимости совмещения прокурорскими работниками, т.е. прокурорами, следователями, а также другими работниками органов и учреждений прокуратуры, имеющими классные чины (воинские звания), своей работы с иной оплачиваемой и даже безвозмездной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила Закон делает исключение лишь для преподавательской, научной и творческой деятельности, что вполне объяснимо, прежде всего это касается участия прокуроров и следователей в научной работе, и особенно в учебной работе по подготовке будущих работников прокуратуры.

С принципом независимости прокурора при осуществлении правозащитной деятельности тесно связан принцип "внепартийности" прокурорских работников. Он сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются.

Принцип законности - необходимое условие деятельности прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Ее законность - одно из проявлений общего принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции РФ. Суть же принципа законности четко сформулирована в ст. 15. Согласно ч. 2 этой статьи "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Иными словами, законность правозащитной деятельности означает, что при ее осуществлении органы и учреждения прокуратуры должны руководствоваться нормами законов, так как незаконной она быть не может и не должна.

Законность, будучи по содержанию общеправовым принципом, аккумулирует в себе важнейшие общественно-политические начала, в связи с чем рассматривается как основа правоприменения в целом.

Принцип законности как требование строгого и неуклонного соблюдения и реализации всеми компетентными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами законов является необходимым признаком, основой всей сферы их деятельности.

Принцип законности - это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Прокуратура РФ является единственной системой органов страны, для которых надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций выступает в качестве основной, главной задачи. Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности.

Принцип гласности в деятельности современной прокуратуры Российской Федерации основывается на положениях ряда статей, включенных в гл. 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина". В Федеральном законе о прокуратуре определено, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, что отражает предписание ст. 23, 24, 29, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности, в сфере получения информации.

Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.

Гласность в деятельности прокуратуры означает также то, что в ходе расследования уголовных дел, проводимых прокурорами проверок выявляются различные нарушения законов, которые в интересах предупреждения преступлений и других правонарушений могут освещаться в печати, на радио, телевидении и других средствах массовой информации. Материалы о практике работы прокуроров и следователей публикуются в журналах "Законность", "Прокурорская и следственная практика", "Следственная практика", бюллетенях прокуратур субъектов Федерации. В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры - Управление информации и общественных связей . В прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах, как правило, эта работа возлагается на помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Представители средств массовой информации в последние годы регулярно приглашаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, совещаний, проводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации.

В то же время следует отметить, что принцип гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры имеет определенные нормативные ограничения и определяется конституционными требованиями, нормами федерального законодательства и означает невозможность рассекречивания сведений, составляющих служебную, государственную и иную тайну, поэтому в соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры "действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне

Одной из форм реализации принципа гласности является представление Генеральным прокурором РФ ежегодных докладов о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.