3. Формирование и использование фондов финансовой поддержки муниципальных образований

В России, в соответствии с налоговым законодательством, нало­ги распределены между бюджетными уровнями таким образом, что наиболее весомые налоги поступают в федеральный бюджет. В ре­зультате собственные доходы территориальных бюджетов чрезвы­чайно малы и доходы от налогов не превышают одной трети бюд­жетов, а в селах и поселках - не более 10%.

Но в связи с тем, что нагрузка на территориальные бюджеты постоянно увеличивается, что связано с передачей больших полно­мочий региональным и местным властям, возникает необходимость в дополнительном финансировании их государством как из феде­рального бюджета, так и из внебюджетных фондов.

Средства в помощь региональным и местным бюджетам могут быть выделены несколькими способами.

1. Главный метод ликвидации разрывов в нижестоящих бюдже­тах это средства, образующиеся за счет отчисления определенно­го процента от налогов, закрепленных за вышестоящим бюджетом. Главным преимуществом этого способа является заинтересован­ность территориальных органов власти в хорошей собираемости налогов, за счет которых формируются соответствующие средства. Как следствие, это ведет к развитию хозяйственного сектора эко­номики и других сфер деятельности.

2. Следующим методом восполнения бюджетного дефицита яв­ляются дотации. Дотации могут выделяться также в виде субсидий и субвенций, которые являются ее разновидностями. Субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов, в отличие от субвенций, которые не требуют долевого участия в финансировании. Этот метод используется, когда в ре­гионе или на местах нет возможности увеличить налоговые доходы. Дотационный метод менее эффективен в других ситуациях, так как снижает хозяйственную инициативу.

3. В случае зависимости территориальных бюджетов от сезон­ных колебаний могут быть использованы бюджетные ссуды, кото­рые предоставляются вышестоящими бюджетами. Преимуществом данного метода в противоположность предыдущему является его возвратность, а следовательно, и необходимость в развитии хозяй­ственной деятельности.

Главным недостатком всех этих методов помощи региональ­ным и местным бюджетам является невозможность в полной сте­пени оценить реальное состояние территориальных бюджетов, да­же несмотря на их отчеты. Данная практика ведет, с одной сторо­ны, к жесткой зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоя­щих, а с другой к иждивению и, как следствие, тормозит рост экономики.

Для разрешения данной проблемы необходимо перераспределе­ние налоговых доходов из федерального бюджета в территориаль­ные, хотя это и может привести к независимости регионов от цен­тральной власти, или усовершенствование методов обеспечения нижестоящих бюджетов необходимыми финансовыми ресурсами из вышестоящих.

Финансовая поддержка региональных бюджетов осуществля­ется, помимо вышеупомянутых источников, из Фонда финансо­вой поддержки регионов. Создание данного фонда было реко­мендовано Всемирным банком реконструкции и развития, пред­ставители которого работали в нашей стране в 1992—1993 гг. В ре­зультате Указом Президента Российской Федерации от 22 декаб­ря 1993 г. с 1994 г. появилась новая форма оказания помощи ре­гиональным бюджетам Российской Федерации предоставление трансфертов.

Фонд финансовой поддержки регионов формируется за счет суммы налоговых поступлений федерального бюджета, исключая подоходный налог с физических лиц и сумм импортных пошлин. Для получения средств из Фонда финансовой поддержки регионов региону должен быть присвоен статус «нуждающегося в поддержке» или «особо нуждающегося в поддержке».

Статус «региона, нуждающегося в поддержке», присваивается тем регионам, у которых доход в расчете на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам Российской Федерации.

Статус «региона, особо нуждающегося в поддержке», присваи­вается регионам, которые, несмотря на предоставление денежных сумм для выравнивания доходов населения со среднедушевыми по всем субъектам РФ, не могут покрыть прогнозируемые в следую­щем году расходы.

Фонд поддержки регионов делится на две части. Из одной выде­ляются средства регионам, нуждающимся в поддержке, из другой регионам, особо нуждающимся в поддержке. Соотношение между двумя частями определяется на основе планируемого на будущий год территориального бюджета.

Финансовая помощь из данного фонда выделяется региональ­ным бюджетам пропорционально установленному их участию в средствах соответствующей части фонда.

Преимуществом данного вида помощи региональным бюджетам является единая система расчета средств, выделяемых соответст­вующим территориям. Данная методика учитывает собственные доходы территорий на основе налоговых поступлений, численность населения, проживающего на соответствующей территории.

Алгоритм расчета размера трансфертов существует следующий:

1) среднедушевые бюджетные доходы приводятся к сопостави­мым условиям, и по отношению к ним определяется регион с наи­меньшим данным значением;

2) затем определяются средства, необходимые региону для дос­тижения уровня среднедушевого бюджетного дохода, следующего за ним по этому показателю субъекта Российской Федерации;

3) полученный объем недостающих средств умножается на ин­декс бюджетных расходов и численность данного региона;

4) результат вычитается из общего планируемого объема Фонда финансовой поддержки регионов;

5) данный процесс повторяется с увеличивающимся на каждом шаге на единицу числом регионов, нуждающихся в поддержке, до тех пор пока размер трансфертов не превысит объем средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Предоставление трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, в котором закреплены условия предостав­ления данной помощи:

1. Предоставление финансовой помощи региону или муници­пальному образованию осуществляется на основании подписания соглашения об исполнении бюджета соответствующего региона или местного самоуправления через Федеральное казначейство Россий­ской Федерации.

2. Получатели субвенций в лице субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований не имеют права:

• предоставлять служащим, деятельность которых оплачивается из региональных и местных бюджетов, лучшие условия работы (оплата труда, оплата проездных и другие расходы), чем у ра­ботников федеральных и местных учреждений, с учетом коэф­фициентов;

• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам, если их размер превышает 3% от регионального или местного бюд­жета;

• предоставлять государственные и муниципальные гарантии территориального бюджета в размере, превышающем 5% рас­ходов территориального бюджета.

3. Финансовая помощь, предоставляемая из федерального бюд­жета региональному бюджету для выравнивания уровня минималь­ной обеспеченности, предоставляется в соответствии с норматива­ми финансовых затрат, обеспечивающими минимальные государ­ственные социальные стандарты. Данные социальные стандарты устанавливаются федеральным законом, а объем средств обуслов­ливается возможностями консолидированного бюджета Россий­ской Федерации. Правительство Российской Федерации определя­ет нормативный объем средств, необходимый для предоставления государственных услуг и достижения минимальной бюджетной обеспеченности.

4. Составление и исполнение территориальных бюджетов про­исходит в соответствии с условием приоритетного финансирова­ния расходов, которые обеспечивают соответствие минимальным государственным социальным стандартам и обязательное испол­нение долговых обязательств. Таким образом, если территориаль­ный бюджет не в состоянии обеспечить финансирование расходов в соответствии с минимальным государственным социальным стандартом на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, то в него не могут быть внесены расходы, целью которых не явля­ется достижение уровня минимальной бюджетной обеспеченности. А также отдельные государственные стандарты не могут обеспечи­ваться на уровне выше минимального при недостаточном финан­сировании других.

5. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Феде­рации на покрытие кассовых разрывов бюджетов, связанных с сезонностью поступающих в бюджеты доходов или выделяемых средств, могут быть использованы бюджетные ссуды. Данные ссуды, выделяемые на срок до шести месяцев, могут выдаваться на возвратных и безвозвратных условиях. Перечень целей, на основании которых выделяются бюджетные ссуды, а также усло­вия их возвращения определяются на основании федерального закона о федеральном бюджете на будущий финансовый год. Ес­ли финансовые ссуды не погашаются до конца финансового го­да, то их покрытие происходит за счет средств финансовой по­мощи, предоставляемой территориальным бюджетам в будущем финансовом году. В случае, если ссуда полностью не погашена, а финансовая помощь бюджету в будущем финансовом году не предоставляется, то оставшийся долг погашается за счет отчис­лений федеральных налогов и сборов, поступающих в территори­альные бюджеты.

6. Права органов государственной власти РФ при предоставле­нии финансовой помощи также определены Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии с данными правами упол­номоченный государственный орган имеет право проводить реви­зию бюджета, получающего финансовую помощь. В случае, если размер финансовой помощи превышает 50% регионального кон­солидированного бюджета, то его ревизия является непременным условием.

7. Государственные органы субъектов Российской Федерации вправе проводить контроль за распределением средств, направлен­ных ими в местные бюджеты.