Лекции Финансы для ФНПО / Наука финансового права
.docПОНЯТИЕ НАУКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Приступая к изучению науки, прежде всего, необходимо составить себе общее понятие о ней, ознакомиться в общих чертах с ее содержанием и с той целью, которой она стремится достигнуть, с тем значением ее в силу которого она имеет право на наше внимание. Конечно, всякая наука, как таковая, заслуживает внимания уже потому, что она стремится к достижению известных теоретических знаний. Но в наш век, который может быть назван материальным веком по преимуществу, особенное внимание обращают на себя те науки, которые ведут к практическим результатам, напр., науки естественные, а также социальные или общественные, - эти последние потому, что они представляют данные для разрешения многих вопросов, волнующих современное общество. Действительно, жизнь настоящего времени выдвинула вперед много вопросов социальных, от разрешения которых зависит дальнейшее развитие народа, его благосостояние, все условия его дальнейшего преуспевания. Неудивительно поэтому, что науки, занимающиеся исследованием политического строя и законов общественного развития, и пользуются теперь наибольшим вниманием.
Финансовая наука относится к этому же роду наук, к наукам общественным и государственным, следовательно, на этом уже одном основании она заслуживает с нашей стороны серьезного внимания и изучения.
В чем же состоит сущность финансовой науки? Какие общественные вопросы она решает? К разряду каких общественных явлений относятся те явления, которые составляют ее предмет? К решению каких вопросов лает она ключ? Наука эта представляет данные для решения вопросов, затрагивающих те интересы, которые близко касаются всех и каждого, - она имеет в виду общественное хозяйство, - или, если выразиться проще, - наши денежные интересы. Без сомнения, хозяйство необходимо для всякого человека каким бы трудом он ни занимался, физическим или умственным, он непременно должен быть хозяином, т.е. заботиться о приобретении тех материальных средств, которые необходимы для поддержания и развития его жизни, для достижения различных экономических, нравственных и культурных целей, большей частью недостижимых без материальных средств.
Но если нельзя обойтись отдельной личности без материальных средств, то, конечно, не может оставаться без них и государство при достижении своих целей. Государство есть необходимая посылка, истинный источник всякой человеческой культуры. Оно имеет попечение о всех и каждом из своих членов, оно создает необходимые условия для преуспевания подданных и для достижения известного уровня нравственного и умственного развития. Словом, в существе государства лежит множество требований, которые сводятся к тому, чтобы доставить каждому своему члену наибольшую сумму благ. Конечно, оно может осуществить эти требования только при известных материальных средствах. Ввиду этого государство или прямо привлекает граждан к отправлению разных обязанностей, или пользуется их имущественными средствами. Так, государство обращается к рабочим силам подданных и привлекает их к отправлению общественных служб безвозмездно или возмездие, само определяя плату за этот труд. Обыкновенно же государство входит в договоры с поданными, так как оно почти не может пользоваться безвозмездным трудом, потому что такая служба всегда отправляется хуже и потому невыгодна. С другой стороны, большинство лиц, от которых государство требует услуг, не обладает в такой мере имущественными средствами, чтобы служить или отбывать повинности, не получая вознаграждения. Таким образом, для осуществления государственного управления требуются уже денежные средства, чтобы оплачивать услуги, которыми пользуется государство. Но для осуществления других потребностей государство также нуждается в материальных средствах. Конечно, оно может добывать их из собственного имущества, если владеет, например, недвижимою собственностью или капиталами. Но эти источники обыкновенно бывают не довольно обильны и их недостаточно для удовлетворения постоянных настоятельных нужд государства, а тем менее для удовлетворения непредвиденных и случайных нужд. Итак, самое существо задач государства требует от него известной хозяйственной деятельности: хозяйство государства как совокупность его имущественных и моральных сил есть экономическая его сила; оно создает и политическую силу государства.
Из изложенных соображений видно, что государство является юридическим лицом в двояком отношении: с одной стороны, оно является таковым как юридическое общество, для осуществления известных государственных целей, таких целей, ради которых оно вообще существует; с другой стороны, оно - хозяйственное и промышленное общество, действующее для доставления себе средств, чтобы с помощью их выполнить свои коренные задачи. Исследование всех обстоятельств, условий и отношений, в которых оказывается государство во втором случае, составляет предмет финансовой науки, важной отрасли государственных наук, потому что она исследует или познает чрезвычайно существенную сторону бытия государственного, именно те средства, при помощи которых только и может проявляться его деятельность и продолжаться само существование государства.
Все вообще средства, которые государство может иметь для выполнения своих целей, — будут ли эти средства заключаться в личных услугах граждан, или в разных вещественных материалах, капиталах, денежных сборах и пр., - все они могут быть названы финансами. Хозяйственная деятельность государства, направленная на приобретение материальных средств, составляет финансовое хозяйство. Правила финансового хозяйства, облеченные в известные законодательные нормы, будут финансовым законодательством, или, финансовым правом. Теоретическое исследование всех этих основных понятий, т.е. финансов, финансового хозяйства, финансового права, составляет финансовую науку.
Что касается слова финансы, то оно принадлежит средневековой латыни и происходит от finatio, financia, finare (платить), произведенных от finis - конец, предел, срок платежа. В средние века finatio означало срок для уплаты долга по какой-либо юридической сделке. Вообще, следовательно, на основании этимологического значения слова под финансами нужно разуметь разные сборы, подати и пр. доходы государства. Но было бы неправильно понимать под словом финансы только деньги, как это иногда думают, потому что не одними только деньгами удовлетворяются государственные нужды; не только денежные средства, но и услуги, которых государство требует от граждан безвозмездно или возмездие, а также запасы, материалы, например, военные и пр., - все это должно быть подведено под понятие финансов. «Сюда (к финансам) относятся, - как говорит французский писатель Gandillot, - все ценности, собираемые и употребляемые правительством, состоят ли они из денег или повинностей, проистекают ли от податей или других источников. Если рассматривать государство как коллективную личность, объемлющую собой все частное существование, связывающую всех своих членов в одно целое, обеспечивающую выгоды всех и каждого, но существующую на их средства, то финансы будут бесчисленным множеством жизненных частиц, исходящих из этих миллионов существ для того, чтобы, сосредоточась в руках государственной власти, распределиться потом соответственно государственным потребностям».
Конечно, главная роль в этом отношении принадлежит движимым ценностям, деньгам, капиталам; личные услуги, за исключением воинской повинности, в современном государстве требуются все реже и реже. Поэтому финансовое хозяйство обращается главным образом на денежную часть, которая составляет существеннейший его элемент. Правильное ведение хозяйства существенно важно в этом отношении. Нельзя постоянно рассчитывать на силы народные; их должно сохранять и пользоваться ими в известных пределах, указываемых разумом: не должно истощать народных сил. Притом государство не есть учреждение неподвижное; напротив того, это - учреждение постоянно развивающееся, постоянно движущееся, в котором постоянно то разрушаются прежние, то порождаются новые интересы. Поэтому финансовое хозяйство должно предусматривать не только текущие расходы, но и возможность удовлетворения расширяющихся и нарождающихся вновь нужд в будущем. Следовательно, финансовая организация должна быть такова, чтобы являлась возможность созидать и новые средства. Увеличение силы и значения государства, его политического веса, развитие народного благосостояния - все это составляет существенную задачу всякого государственного управления. Для осуществления всех этих задач необходимо, чтобы добывание средств шло правильным порядком, как это желательно и в частном хозяйстве. Государственное хозяйство, как хозяйство, стоящее выше частных хозяйств, имеет преимущественное значение. Но действительное значение финансовой организации обусловливается не одним только усмотрением правительства, а и другими обстоятельствами.
Правительство не может вести хозяйство по своему только усмотрению, предписывая такие законы, которые противоречат, например, законам разума или политической экономии. Политическая экономия занимается исследованием тех естественных законов, которые управляют развитием народного богатства и служат основным указателем для действий финансовой науки. Ни одно из этих действий не может быть правильно, как скоро идет в разрез с естественными экономическими законами. Несмотря на все свое всемогущество, в данном месте и в данное время государство не может нарушить этих естественных законов политической экономии, как их не может нарушить и отдельный человек без вреда для своего благосостояния. Хозяйство государственное нередко уподобляют в литературе хозяйству частного человека - это была одна из любимых тем прошлого времени. Действительно, некоторая аналогия есть в этом отношении; но есть и существенная разница: частный человек трудится, но он в труде ограничен пределами жизни - он может трудиться, но может и не пожать плодов своих забот. С государством этого не может быть. Государство по времени есть учреждение вечное, почти в полном смысле этого слова. Поэтому предприятия государства не должны рассчитываться только на средний возраст, например, человеческой жизни; оно должно иметь в виду несравненно более продолжительное время, так что плоды затрат своих оно может пожать иногда лишь в отдаленном будущем; и в этом нет ничего ненормального.
Таким образом, область государственного хозяйства может расширяться в объеме и поставлять себе задачи гораздо шире, чем деятельность отдельного человека. Но государство, как и частный человек, может хозяйничать хорошо или худо, смотря по тому, насколько оно в своих действиях сообразуется с экономическими законами и требованиями высшей правды. Ходом финансового хозяйства обусловливается внешняя и внутренняя политика государства, его международное значение, благосостояние его подданных.
Как в частном хозяйстве необходимо знакомство со всеми обстоятельствами хозяйства, так и в государственном необходимо знание всех условий, от которых зависит развитие государства и на основании которых должно строиться финансовое положение государства. Поэтому финансисту необходимо основательное знакомство с тем материалом, из которого государство черпает свои средства, т.е. со всеми экономическими силами, условиями развития народного богатства, заработками и пр. Распоряжаясь капиталом, заключающимся в экономических силах народа, государство может создать себе и политическое могущество, и безопасность внешнюю, и благосостояние внутреннее, и свободу, и кредит, - словом все, что нужно для выполнения государственных целей. Но, повторяем, государство не может действовать произвольно: политическая экономия и финансовая наука должны быть руководительницами в его хозяйстве.
Что касается финансовой науки, то по содержанию своему она является наукою, которая указывает, как под общим руководством естественных экономических законов созидаются государственные финансы, или точнее, почерпаются вещественные средства из сил и средств народных для расходов государства, делаемых в интересах его государственной цели. Словом, финансовая наука имеет предметом своим те общие меры, посредством которых государство добывает средства, нужные для выполнения государственных целей. Без финансов государство не может обойтись и ими обусловливается и самый политический рост государства и движение истории. Много политических перемен и потрясений в общественном быту произошло по поводу расстроенных финансов, и, может быть, политическая карта каждого государства была бы иная, если бы оно не переживало финансовых кризисов. Конечно, не было бы надобности ни в финансовой науке, ни в законах, определяющих финансовые отношения, если бы подданным государства совершенно была ясна связь между государством и обществом: если бы идея общности и взаимодействия интересов частных и государственных была всеми ясно сознаваема, тогда каждый член общества приносил бы свою посильную лепту на удовлетворение общественных целей, и в этом было бы все финансовое управление и вся финансовая наука. Но, к сожалению, это мечта, такой идеальный порядок невозможен. Поэтому государство должно принимать известные меры, иногда принудительные, чтобы получить необходимые средства для достижения государственных целей, потому что личный, эгоистический интерес всякого человека стоит впереди интересов общественных и жертва на общее благо приносится часто с неудовольствием. Из истории развития финансовых учреждений можно много привести подобных примеров. И они обусловливались не только слабым и неосновательным пониманием экономических законов, но и господствовавшими воззрениями на отношения правительства и подданных. Прежде подданный нередко считался как бы крепостным для правительства, равным рабу, и понятно, что он смотрел на государство, как на такое учреждение, которое вторглось в его жизнь затем, чтобы собирать поборы без всякой видимой причины. Действительно, и само правительство, недостаточно сознавая свое отношение к подданным, прибегало к разного рода уловкам, чтобы собрать с них побольше денег. Вследствие этого с понятием финансов в старое время соединяли самые неблаговидные представления: слова «finances», «Finanz», отождествляли, напр., с «finesse», «Feinheit» - ловкость, «Untreu» - вероломство «Schinderei» - грабеж и т.п. И это продолжается в течение XV, XVI и XVIIвв. Финансовою задачею были не сборы податей и пользование повинностями на основании положительных или теоретических правил, а ловкие, искусные приемы, коими старались обморочить народ, чтобы собрать с него побольше денег. Поэтому (в Германии) в те времена финансовые сборы и отождествлялись зачастую собирательством и грабежом. Действительно, правительство всякие поборы считало законными и правильными, как скоро они наполняли государственную казну; общественная справедливость, народное хозяйство - все это оставлялось в стороне, все средства считались хорошими, если увеличивали доход казны, который опять-таки шел не столько на удовлетворение государственных потребностей, сколько на разные бесполезные для народа траты.
Только с возникновением более правильного понятия о государстве произошел переворот в этом отношении. Мало-помалу начала созидаться финансовая наука. Но первоначально она представляется не наукою в точном смысле этого слова, а собранием практических мер, которые ведут к наполнению государственной казны с меньшим по возможности истощением народного благосостояния.
Область действия финансовой науки не может ограничиться только казенным хозяйством: она должна обратить внимание и на хозяйство тех организмов, которые существуют в государстве как status in statu, которые имеют свои собственные цели, для выполнения которых они также нуждаются в средствах. Финансовая наука должна обращать внимание и на эти составные части государства (главным образом земства и общины), которые по мере развития самоуправления получают все большее и большее значение, а следовательно, и в хозяйственном отношении играют значительную роль. Финансовое законодательство существовало издавна, его возникновение, можно сказать, совпадает с возникновением государства, так как государство при самом зарождении своем уже нуждалось в средствах для выполнения своих целей. Но законодательство того времени шло ощупью, со множеством ошибок, и даже народившаяся наконец финансовая наука редко имела голос в финансовой практике. Да и в настоящее время финансовое законодательство оставляет еще очень много желать по части применения указаний финансовой науки к действующему праву.
«Финансовое право, - говорит Гофман, - есть совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства». А Лоренц Штейн" замечает, что оно есть совокупность юридических правил, ограничивающих действие государственной финансовой власти. Термин «финансовое право» может быть, однако, применяем только к отдельным государствам, не имея той общности применения, какую имеют названия некоторых других наук, напр., государственное, гражданское право и пр. Политические науки, к числу которых принадлежит и финансовая наука, излагаются в двух направлениях: юридическо-догматическом и политическом. Юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств и есть финансовое право, а изучение правил финансового хозяйства с экономической и политической стороны составляет финансовую науку, которую иногда называют и финансовой политикой, (или, как выражаются некоторые немецкие писатели, «политикой финансового права»). Рассматривая свой предмет, т.е. финансовые учреждения в государстве по их внутренней целесообразности, отвлеченно, финансовая наука восходит к общим экономическим законам и ставит свои положения для руководства финансового законодательства. Итак, предмет финансового права и финансовой науки одинаков; они различаются только по способу рассмотрения предмета. Финансовое право рассматривает свой предмет юридико-догматическим, а финансовая наука - политическим путем.
Финансовая наука не дает безусловно твердых юридических норм, потому что принадлежит к числу экономических наук, а законы этих наук изменяются с течением времени: то, что было законно и правильно в древнее время, является ненормальным в настоящее время, напр., рабство считалось в прежнее время необходимым, а теперь оно считается препятствием к правильной, разумной жизни государства. Словом, финансовая наука указывает то, что должно быть в данное время в культурном государстве; финансовое право показывает, какие правила существуют в данном государстве относительно строя его финансов. Создание общего финансового права можно ожидать только в отдаленнейшем будущем, потому что для этого необходимо, чтобы все культурные народы сравнялись в своих политических и экономических условиях. До тех пор пока будет разница между ними, национальная или экономическая, создание общего финансового права невозможно.
Правда, в литературе есть предположение заменить название «финансовая наука» «системой общего финансового права» (Умпфенбах). Но это было бы переменою названия без всякой пользы для дела, - это была бы теория без строгих юридических норм. Эти юридические основания вообще мало еще разрабатываются, потому что постановления разных государств в этом отношении настолько разнообразны, что трудно объединить их в одну систему финансового права. Сама финансовая наука ограничивается советами и внушениями, почерпнутыми из опыта и данных политической экономии. Конечно, она имеет и абсолютные положения, но их пока еще мало для того, чтобы построить общую систему финансового права; нельзя забывать, что финансовая наука призвана действовать в известной среде, при данных политических условиях, а вследствие этого ее абсолютные требования должны быть видоизменяемы и приспособляемы к местным условиям. Она дает общие положения, намечает границы, в которых должна оперировать финансовая деятельность государства для того, чтобы правильно шло дело. Такое соглашение финансовых законов с финансовой наукой является гарантией правильности различных финансовых операций и создает то, что в государстве называется системою его финансового хозяйства, или просто системою финансов. Такая система существует в каждом государстве и выражается в положительном законодательстве страны, которое и определяет как фискальные отношения подданных к государству, так и права государства в смысле казны (фиска). Права казны весьма разнообразны: она вступает и в договорные, и в обязательные отношения, для выполнения государственных целей и в этом смысле является уже субъектом частного или гражданского права; напр., в некоторых случаях она имеет право иска по своим имуществам, по исполнению договоров, заключенных с нею частными лицами и пр. В этом отношении финансовое право имеет связь с гражданским правом.
После долгих эпох сперва опыта, а потом и научной разработки финансового дела явилась теперь возможность дать ответ, каков должен быть финансовый строй в данном государстве и каковы законы финансовой деятельности. Знакомство с такими положениями небезынтересно, в особенности там, где (как у нас) финансовая область находится в неудовлетворительном, переходном состоянии и ждет коренных преобразований.
Какое же место должна занимать финансовая наука в ряду других государственных наук?
Финансовая наука есть одна из наук государственных; она составляет самостоятельную и значительную отрасль этих наук, «значительную отрасль» уже потому, что предмет ее в высшей степени важен: без финансов государство не может обойтись в своей деятельности. Без финансовой науки все другие государственные науки были бы мертвой буквой (Цахария), потому что финансовая наука указывает, какого рода средства государство может и должно иметь для выполнения лежащих на нем задач. Но в то же время финансовая наука есть отдельная наука, нисколько не связанная с другими; напротив, она есть часть того обширного круга наук, которые называются государственными науками. Уже прошло то время, когда различные отрасли государственных наук считались совершенно независимыми друг от друга, так что каждая из них могла существовать сама по себе, не обращая внимания на другие. В настоящее время государственные науки тесно связаны между собою; каждая из них служит необходимым дополнением другой.
Ближе всего финансовая наука стоит к политической экономии и часто излагается как одна из составных ее частей". Действительно, имея своим предметом казенное хозяйство, изучая его под действием общих экономических законов, финансовая наука должна обращаться к общим положениям политической экономии для того, чтобы вывести из них финансовые правила для государства.
С другой стороны, финансовое управление как часть государственного управления должно опираться не только на законы экономические, но и на те положения, которые определяют существо государства, значение правительственной деятельности, вообще все юридические отношения. Потому финансовая наука часть своих положений заимствует также из философской, т.е. из общей части государственного права.
Таким образом, государственное право дает финансовой науке общие философские правовые начала, а политическая экономия - хозяйственные положения, т.е. указания, как то или другое должно быть устроено в финансовом хозяйстве. Из общей части государственного права финансовая наука выводит юридические основания для финансового хозяйства и его границ. Руководствуясь этими основаниями, финансовое управление не станет, да и не может действовать произвольно. (Так, если государство, напр., входит в какие-нибудь гражданские отношения с частными лицами, заключает какой-нибудь договор, то оно строго будет соблюдать условия этого договора и не будет увлекаться желанием нарушить его потому только, что оно всесильно.) Оно всегда будет руководствоваться принципами государственного права и проявлять свою власть в пределах закона, и лишь настолько, насколько это соответствует надобностям государства. Финансовое хозяйство государства возлагает известное бремя на частное хозяйство, и финансовое управление должно наблюдать, чтобы оно возлагалось пропорционально, и не употреблять для получения доходов мер, противных общему понятию о праве и справедливости. Словом, государственное право заставляет финансовую деятельность оставаться в пределах закона.
Политическая экономия также содействует правильной финансовой деятельности государства. Она дает советы, как та или другая финансовая мера может быть проведена более целесообразно; предостерегает от употребления разных вредных в хозяйственном отношении мер, которые с юридической точки зрения, может быть, и справедливы, но ведут к печальным экономическим последствиям. Вообще политическая экономия учит, что благосостояние государственного хозяйства зависит от благосостояния частного хозяйства и что поэтому для доставления средств казне не следует разрушать благосостояния частных хозяйств, так что фискальные интересы должны стоять позади общеэкономических интересов, и только в чрезвычайных случаях государственной жизни, когда вопрос идет о сохранении независимости и целости государства, финансовые соображения должны иметь перевес, хотя бы это влекло за собою временное разрушение благосостояния частного хозяйства. Когда же эти чрезвычайные обстоятельства пережиты, то должно принять меры, чтобы поправить то, что было разрушено в тяжелое время. Таким образом, в силу своего особенного влияния на финансовую науку политическая экономия и общее государственное право являются для нее главными вспомогательными науками.
Но и все другие государственные науки могут быть тоже пособием финансовой науки в качестве вспомогательных наук. К числу таких относятся так называемые камеральные науки. (Это название в настоящее время почти перестали употреблять, заменив его в немецкой литературе другим, также не особенно удачным названием - «частная экономика» - Privat-Oeconomik.) К камеральным наукам относили прежде все те науки, которые имеют в виду государственную казну, т.е. касаются извлечения государственных доходов из разных источников. Таким образом, в состав этих наук входили и науки, относящиеся к сельскому хозяйству, и горной части (технология, химия, др.), насколько они служили вспомогательными науками при извлечении доходов из разных видов государственных имуществ; сюда же подходила и финансовая наука, как дающая общие сведения о способах получения дохода, а также примыкали и другие государственные науки. И теперь камеральные науки могут служить для указания лучших способов извлечения доходов из государственных имуществ; но главным образом они могут быть употребляемы как пособие для изучения частных хозяйств с целью отыскания данных для правильного обложения их в пользу государства.
Таким образом, все науки, входящие в состав так называемых камеральных наук, могут служить пособием для изучения финансовой науки, хотя далеко не в той мере, как прежде, когда все финансовые средства государства сосредоточивались на государственных имуществах.