лекции введение в специальность

отдать на места часть налоговых поступлений, а также властных полномочий и прав, которые могли бы позволить муниципальной власти самостоятельно получать дополнительное финансирование на местах.

4.Важна иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему.

5.Наличие взаимосвязанной системы обобщённых формальных правил и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач.

6.Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности.

7. Развитие человеческих ресурсов. Реформирование

государственной службы РФ объективно потребовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции. Для этого необходимо осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями, а также наличие возможности повышения квалификации кадров.

8.Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность государственных органов.

9.Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения за счёт использования информационной составляющей государственного управления. То есть информация должна отвечать комбинации целей, которые ставит управленческая структура, с теми средствами, которыми она намерена их добиваться. Ее качественность и достаточность позволяют госструктуре иметь перед собой действенный план,

определять реальные и точные цели управленческих воздействий.

10. Среди технологических нововведений, обещающих рост производительности труда, как рядовых сотрудников, так и руководящего

61

предназначенный для того, чтобы обеспечить системный и гибкий подход к организации данных и доступ к ним. Например, уже существующая программа – «Электронное правительство».

11.Для повышения эффективности государственных институтов во многих случаях полезно создавать в сферах их функционирования условия конкуренции. Имеется в виду особая конкуренция — за лучшее удовлетворение потребностей населения. Она предоставляет потребителю возможность выбора между частным и государственным поставщиком услуг.

12.Улучшение деятельности государственных институтов во многом зависит от совершенствования систем оплаты и стимулирования государственных служащих. Оптимальное повышение заработной платы государственным служащим оказывается действенным средством в борьбе с коррупцией, поскольку государственные служащие получают дополнительные стимулы "играть по правилам". Важная сторона этой проблемы состоит в экономической привлекательности работы в качестве государственных служащих. Другая (и самая сложная) сторона стимулирования государственного служащего — это связь эффективности его труда с эффективностью работы государственного аппарата. Некоторые специалисты, предлагают увязать уровень оплаты труда должностных лиц в государстве непосредственно с показателями экономической и социальной динамики страны.

Для того чтобы общество увидело государство социально эффективным, государственные структуры должны использовать комплексный подход и прогностическое видение.

Управление станет эффективно решать общественные проблемы и обеспечивать прогрессивное развитие общества при условии, если оно станет опережающим и основанном на знании объективных закономерностей.

Именно отлаженная структура управления должна дать гарантии эффективности государственной службы. На этой почве структуры власти обретут уверенность, устойчивость и необходимую динамику.

62

Тема 2.5. Обновление государственного управления

2.5.1. Субъект и объект государственного управления

Базовой характеристикой, делающей само государственное управление возможным, является власть. Власть как социальный институт возникла и развивалась вместе с человеческим обществом. Власть является основным инструментом социальной организации, без которого функционирование общества невозможно.

Власть – это способность субъекта управления (государства и его институтов) навязывать свою волю объекту (людям, людским группам,

организациям), распоряжаться и управлять его действиями, используя различные методы.

Можно выделить следующие элементы процесса государственного управления:

субъект управления или его отдельный управляющий компонент

(государственный орган, должностное лицо, участник управления);

создаваемое и реализуемое субъектом управляющее воздействие;

объекты управления: организации, учреждения, предприятия,

отдельные граждане и т. п.

Государство как управляющая подсистема взаимодействует посредством прямых и обратных связей с обществом (управляемой подсистемой). Таким образом происходит процесс государственного управления.

Итак, субъектом управления выступает государство, прежде всего,

благодаря существованию в нем государственного аппарата – совокупности организаций, органов и институтов, представляющих государственную власть в той или иной сфере.

Объектом государственного управления является общество и система общественных отношений.

63

Взаимодействие субъекта и объекта в системе государственного управления не может быть сведено к простому воздействию субъекта на объект. Субъект управления сам является частью объекта управления, так как включен в систему отношений, а поэтому развивается вместе с объектом,

откликаясь на его трансформацию (в этом и заключено значение обратных связей в этой системе).

Обратные связи в системе государственного управления являются по преимуществу информационными. В случае отклонения системы от требуемого состояния возникает ответное воздействие, нацеленное на возвращение системы к прежнему состоянию. Но воздействие это еще требует управленческой реализации через субъект управления: субъект при помощи обратной связи реагирует на нежелательный результат и корректирует свою управленческую волю. В этом отношении принципиальной характеристикой системы государственного управления является управленческая гибкость субъекта, его способность адекватно реагировать на информационное воздействие обратных связей.

Недостаточная гибкость чревата бюрократизмом и авторитаризмом,

тяготением к административно-командному управлению, излишняя же гибкость – анархией и потерей управляемости.

Следует учитывать, что объект управления кроме изменения под воздействием субъекта способен и на самостоятельное развитие, мало того:

объект управления всегда развивается самостоятельно, способность к развитию заложена в нем самом, оно происходит под воздействием сил,

внутренне присущих самому объекту. Субъект управления только воздействует на эти силы с целью придать развитию объекта требуемую направленность.

Подобное воздействие может быть эффективным только при условии,

если субъект владеет адекватной информацией о процессах, происходящих в объекте, и о реакции объекта на его управляющее воздействие. Иначе

64

управляющее воздействие начинает приводить к нежелательным с точки зрения субъекта последствиям.

Это особенно актуально ввиду уже упоминавшегося свойства упрощения сложности объекта субъектом в процессе управления, что делает ограниченной возможность субъекта заведомо предсказать реакцию объекта на его управленческое воздействие. Таким образом, обратные связи обеспечивают успешность управления.

К этому же соображению мы приходим, следуя стремлению к экономии управленческого усилия. Управление оказывается заведомо более эффективным, если оно не навязывает объекту собственные тенденции развития, но использует в своих целях тенденции, уже содержащиеся в нем.

В этом случае своевременно полученный по обратной связи информационный сигнал позволит слегка подкорректировать направление развития, чтобы затем по возможности не вмешиваться в его течение.

Древние китайские мудрецы считали наилучшим самое незаметное управление, а современные теоретики глобальных проблем выдвинули тезис: «Мысли глобально, действуй локально», справедливый для всех сфер управления. Столь сложная система, как государство, никогда не может быть понята полностью во всей совокупности существующих в ней взаимосвязей,

а потому оказывается способна реагировать на воздействие совершенно неожиданным для управленца образом.

Государство, действующее в сложных условиях внешнего взаимодействия с другими государствами и международными организациями, а также внутреннего взаимодействия различных составных частей общества и самого государства, оказывается перед необходимостью гибко реагировать на изменения и внешних, и внутренних условий,

адекватно усваивая получаемую информацию. В этом заключены свойственные ему «тенденции активного социально-производственного приспособления». Следовательно, в этом отношении государство является открытой системой.

65

2.5.2. Цели государственного управления

Управляющее воздействие в государственном управлении можно определить как общественную потребность (цель управления), осознанную субъектом управления либо его компонентами, нормативно выраженную и практически осуществленную в его решениях и действиях в отношении объекта управления. Это воздействие всегда носит целенаправленный характер.

Цель управления представляет собой желательное для управляющего субъекта состояние управляемого объекта, которое субъект стремится достичь в процессе управления.

Целенаправленность в государственном управлении означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам)

целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах исходя из ориентиров,

заданных органами власти. Четкость определения целей предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности,

соответствии принимаемых решений действующему законодательству,

повышении эффективности управления.

Вопрос о целях государственного управления следует считать дискуссионным. С одной стороны, в теории государственного управления мы можем найти следующие формулировки.

Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий для достижения определенного состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цель государственного управления состоит в обеспечении безопасности и территориальной целостности страны, развитии социально-

экономической системы, достижении духовного и культурного прогресса общества.

С другой стороны, исторический опыт свидетельствует о функционировании и достаточно устойчивом развитии государственных

66

систем, в которых приоритетной целью государственного строительства было сохранение у власти правящей группы и вышеизложенные цели либо не провозглашались вовсе, либо оставались на уровне деклараций.

Следовательно, об универсальной цели государственного управления можно говорить лишь в идеальном смысле. В действительности цель государственного управления выявляется через реальную практику функционирования государственно-управленческой системы.

Проблема цели является ключевой для всей практики государственного управления, так как именно цель задает базовые параметры и ключевые характеристики системы государственного управления, тем самым определяя алгоритм функционирования системы в целом.

Цели государственного управления многообразны так же, как и сама система, их формулирующая. Целям государственного управления присуща иерархическая структура. Для формирования, логики и взаимной увязки целей государственного управления используется метод «дерева целей»,

заимствованный из теории менеджмента.

Дерево целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности.

Построение дерева целей производится от общего к частному.

Первоначально формулируется общая для всей системы управления цель,

затем определяются комплексы задач, подлежащих решению в процессе достижения этой общей цели.

Определение и формулирование целей государственного управления должно производиться с учетом комплекса факторов: закономерностей и тенденций общественного развития, исторического опыта, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций,

интеллектуального потенциала и т. п.

67

В Российской Федерации стратегической целью государственной политики является закрепленная в Конституции цель – создание условий,

обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Деятельность субъектов управления подчиняется объективным законам общественной жизни. Таким образом, политические решения в системе государственного управления не являются субъективными.

Технология принятия политического решения подразумевает проблемную ситуацию, осознаваемую субъектом управления, политическую волю, направленную на преодоление этой проблемы, и возможность альтернативных путей ее разрешения.

Вструктуре процесса принятия решений можно выделить следующие элементы:

цель или совокупность целей, отражающих потребности, интересы,

ценности субъекта принятия решений;

информация, поступающая субъекту принятия решений;

альтернативные пути достижения цели;

критерии выбора альтернатив, поскольку для каждого субъекта принятия решений критерии могут быть разными в зависимости от стиля руководства, целей, поставленных перед субъектом принятия решений, субъективных и иных факторов;

оценка возможных последствий выбираемых альтернатив;

выбор оптимального решения, т. е. решения, которое по тем или иным параметрам или признакам окажется предпочтительнее других.

Всвою очередь, процесс принятия решения делится на фазы:

установление фактов;

оценка фактов;

поиск решения;

принятие решения;

Всистеме государственного управления фундаментальное значение

имеет тот факт, что принятие политических решений обусловлено

68

конкуренцией различных групп влияния и политических элит в органах власти, а потому управленческая деятельность в каждой из фаз исходно тяготеет к несогласованности. Каждый из политических субъектов склонен воспринимать лишь те факты, которые значимы для него, оценивать их с точки зрения своих собственных интересов и выбирать решение, которое выгодно прежде всего ему. В условиях, когда целый ряд политических субъектов одновременно пытается в соответствии с этим повлиять на одно и то же решение, процесс принятия решений начинает приобретать стихийный характер.

Преодоление этой стихийности возможно только на пути создания условий, обеспечивающих согласованность принятия решений внешним образом. К ним относится четкое разграничение полномочий между органами власти и существование строгой формализованной процедуры.

При помощи процедуры принятия решений происходит воздействие субъекта управления на объект управления, взаимодействие между которыми и представляет собой сущность системы государственного управления.

Управление подразумевает рассмотрение тенденций и текущего развития событий через призму как их собственной динамики, так и возможного воздействия на них явлений, происходящих в других сферах. На пути подобного рассмотрения необходимо анализировать социально-

политическую ситуацию, научно-технические перспективы, благоприятные и неблагоприятные тенденции в мире и самом обществе. Результатом данного анализа должна быть эффективная политика, основанная на глубоком понимании происходящих в действительности процессов.

Основой системного управления в государстве является организация государственного управления, которая достигается гораздо более сложным путем, чем организация управления в отдельных учреждениях. Целью организации является: упорядочение, регулирование, обеспечение согласованности действий различных лиц и подразделений, ее представляющих, для обеспечения эффективности функционирования.

69

В учреждениях, как правило, существует высший управляющий орган,

полномочия которого ограничиваются государственным законодательством и уставом организации, в рамках которых этот высший орган наделен всей полнотой прерогатив. Современное право признает высшим сувереном государства народ, который не может быть полностью во всем своем объеме вовлечен в управление, а потому передает свои полномочия различным органам государственной власти, ни один из которых не обладает всей полнотой суверенных прав. Это создает проблему согласования управленческой деятельности, в первую очередь, применительно к высшим органам государственной власти, распределяющим между собой исполнение различных аспектов суверенной воли народа.

Общественные преобразования последних лет обострили интерес к оптимизации государственного управления в стране. Речь идет о том, чтобы создать такой правовой механизм, который бы позволил выработать в отношении неэффективной или противоправной деятельности государственных служащих или должностных лиц систему сдержек и противовесов. Общество должно само с помощью демократических институтов и норм права создавать условия для повышения качества деятельности государственной и муниципальной службы. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода,

когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана четкая схема взаимодействия между властными институтами. Рассмотрение государственного и муниципального управления на основе системного подхода позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата, органов местного самоуправления,

муниципальных образований, о методах осуществляемой ими политики, но и внедрить обучающие технологии, которые позволяли бы государственным и муниципальным служащим постоянно совершенствовать квалификацию и профессионально исполнять функции.

70