§ 2. Классификация нормативных правовых актов

о правоохранительных органах по их юридической силе

Как уже отмечалось выше, нормативные правовые акты о правоохранительной деятельности и органах, ее осуществляющих, как и государственные акты по другим сферам жизни государства и общества, выстраиваются в четкую иерархическую структуру.

Высшая юридическая сила, а поэтому главенствующая роль в системе нормативных правовых актов в целом и регулирующих правоохранительную деятельность, в частности, принадлежит закону. Законы являются высшим императивным выражением и воплощением государственной воли российского общества.

Важнейшим среди законов и универсальным нормативным правовым актом, относящимся ко всем правовым дисциплинами, является Конституция.

Конституция представляет собой основной закон государства, государственно-образующий закон, закрепляющий основополагающие общественные и экономические отношения. Конституция обладает высшей юридической силой, служит юридической базой всего законодательства. Все другие законы РФ должны ей соответствовать. Это касается не только актов федерального уровня, но и законодательства органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Конституция, распространяя свое действие на всю территорию РФ, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.

Действующая Конституция РФ принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. В ней нашли отражение качественные изменения российского общества произошедшие на рубеже 90-х гг. XX столетия.

В Конституции РФ закреплено новое государственное устройство. В ней (гл. 7), исходя из принципа разделения властей, определены место и роль в государственном механизме, порядок образования и формирования Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, требования к кандидатам на должность судьи, закреплены организация и основные принципы правосудия. В этой же главе определены принципы организации и деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

Провозгласив человека, его права и свободы высшей ценностью, Конституция РФ (ст. 2) определила обязанностью государства защищать их. При этом гражданские права и обязанности признаются и гарантируются теперь не только в соответствии с Конституцией РФ, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 4 ст. 15).

Особой заботы со стороны государства, его правоохранительных органов требуют личные права и свободы граждан в двух сферах — неприкосновенности личности и неприкосновенности частной (личной) жизни. Это комплексные институты конституционного права, имеющие «выход» на отраслевое, чаще — уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

Институт неприкосновенности личности включает следующие правомочия: право на жизнь, телесную неприкосновенность, половую свободу и их защиту государством (ст. 20, ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 22 Конституции, гл. 16 УК РФ), право человека на честь и достоинство, нравственную свободу, психическую неприкосновенность (ст. 21 Конституции РФ, ст. 9—11 УПК РФ, ст. 127—130 УК РФ), право человека на индивидуальную свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции, ст. 301, 302 УК РФ) — полностью или частично реализуется в судопроизводстве.

В соответствии с закрепленным Конституцией РФ правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23) законом охраняется: тайна интимной и иной личной жизни граждан (ст. 9 УПК РФ) при ведении уголовных дел; свобода уединения, свобода общения (ст. 46, 47 УПК РФ); врачебная тайна (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья); адвокатская тайна (ст. 8 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»); тайна усыновления (ст. 155 УК РФ, ст. 273 ГПК РФ). Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23 Конституции), проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25 Конституции РФ) допускается только на основании судебного решения.

К вышеуказанным правам примыкает группа конституционно-процессуальных и уголовно-правовых конституционных прав личности (ст. 48—51, 54 Конституции РФ), защищать которые, как и личные права и свободы граждан, обязаны все государственные органы, в том числе и правоохранительные.

Большинство принципов правосудия (осуществление правосудия только судом, презумпция невиновности, независимость судей, участие граждан в осуществлении правосудия и др. (см. гл. 5 настоящего учебника) получили развитие в других законах.

Конституция РФ имеет прямое действие (ч. 1 ст. 15). Оно проявляется по-разному: нормы-принципы и бланкетные нормы устанавливают обязательные для государственных органов и должностных лиц ориентиры поведения (принятие законов — ст. 124, создание органов — ч. 3 ст. 128 и т. д.), другие нормы подлежат непосредственному применению, порождая конкретные конституционно-правовые отношения (ч. 7 ст. 125). Прямое действие Конституции РФ обязывает суды, другие государственные органы обосновывать свои акты и действия прежде всего ее нормами. На практике, к сожалению, это еще не получило широкого распространения. В целях восполнения указанного упущения Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» дал судам на этот счет специальное разъяснение. Например, нет никаких препятствий к прямому применению положения о том, что «каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения» (ч. 2 ст. 48 Конституции РФ). То же самое касается применения ст. 51 Конституции РФ, согласно которой никто не обязан свидетельствовать против своего супруга и близких родственников. В новом УПК РФ данные конституционные положения конкретизируются (ст. 49 о допуске защитника с указанных моментов, п. 49 ст. 5, п. 1 ч. 4 ст. 56 о свидетельском иммунитете и др.).

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 88, 103, 108, 114, 118, 128, 135, 136, 137). Чаще всего они носят комплексный характер, (например, законы о Конституционном Суде РФ, о судебной системе, об арбитражных судах, о военных судах, о чрезвычайном положении, другие на очереди).

Федеральные законы по своей значимости и сфере регулирования правоохранительной деятельности существенно различаются, но при этом они не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). К ним относятся отраслевые кодексы (АПК, ГК, ГПК, ТК, КоАП, УИК, УК, УПК), а также Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Семейный, Водный, Воздушный, Градостроительный и Лесной кодексы РФ и законы комплексного характера, (о милиции, о прокуратуре, о статусе судей и др.). В этом ряду нельзя не упомянуть Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Он регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами РФ закрепленного за ними Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Значительное место в иерархии законов занимают так называемые текущие, или обычные, законы, которыми вносятся «точечного» характера изменения и дополнения в действующие кодифицированные или комплексные нормативные правовые акты. Все федеральные законы (федеральные конституционные, федеральные и текущие), как и Конституция РФ, имеют верховенство на всей территории РФ. Это означает, что в случае коллизии законов (несоответствия правовых норм, регулирующих одинаковые общественные отношения) федерального уровня и субъектов РФ действуют первые. Акты этого уровня регулируют важнейшие вопросы реализации всех функций правоохранительной деятельности. Авторитет принимаемых правоохранительными органами решений подкрепляется авторитетом закона. Противоречия законов федерального уровня Конституции РФ и внутри них призван разрешать Конституционный Суд РФ. Другие суды вправе не применять при рассмотрении конкретных дел законы, в том числе и федеральные, если, по мнению судов, они (законы) не соответствуют императивам (т. е. безусловным требованиям, повелениям, не допускающим выбора иного варианта действия) Конституции РФ.

Близок к законам и такой акт сводного характера, содержащий важнейшие основополагающие нормы соответствующей отрасли права, как основы законодательства. Они служат нормативной правовой базой регулирования однородных общественных отношений в определенной области и издаются по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). К числу таких нормативных правовых актов относятся, например, Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г.2

Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регулировании правоохранительной деятельности значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. Так, они вправе издавать законы, дополняющие и развивающие указанные основы законодательства о нотариате, или по вопросам организации адвокатуры.

Важно отметить, что иногда нормативный характер носят и постановления высшего законодательного и представительного органа РФ. В качестве примера можно привести постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 годов»3 и от 28 июня 2000 г. «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 годов».

Следующая ступень в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность, отводится указам и распоряжениям Президента РФ. В отличие от закона, который всегда является нормативным правовым актом, указы Президента РФ могут носить и ненормативный характер; они обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Нормативные указы Президента РФ — подзаконные акты и согласно ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить ей и федеральным законам. Чаще всего применительно к рассматриваемой сфере правового регулирования Президент РФ принимает указы в целях обеспечения тех или иных законов, регулирующих деятельность тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной ветви власти. Указами Президента РФ утверждены положения о милиции общественной безопасности, Федеральной службе исполнения наказания (ФСИН), Федеральной службе судебных приставов (ФССП), , координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и др. Индивидуальными (ненормативного характера) указами или распоряжениями Президент РФ назначает на государственную должность в правоохранительных органах, например, министров, их заместителей, судей федеральных судов, за исключением судей Конституционного Суда РФ. Важно подчеркнуть, что несмотря на активное нормотворчество Президента РФ, это не свидетельствует о его неправомерном вторжении в сферу законодательства, где правомочен лишь парламент. Конституция РФ ограничивает нормотворческую компетенцию Президента РФ только в том плане, что он не может издавать указы по вопросам, уже урегулированным законом, или в том случае, когда Конституция содержит прямые указания о том, что они должны быть регламентированы федеральным или федеральным конституционным законом. При совпадающей компетенции приоритет принадлежит законодателю. Но поскольку его правотворческая «скорость» меньшая, в этой ситуации законодательный пробел восполняется указами Президента. В них, в этих случаях, как правило, содержится формула «впредь до издания федерального закона», т. е. такие указы рассматриваются как временная правовая основа проводимых реформ. По мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ такие указы должны признаваться утратившими силу.

Постановления Правительства РФ — следующая ступень в иерархии нормативных правовых актов. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ. В другом случае в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» Правительство постановлением утвердило перечень сведений о своей деятельности и деятельности федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Для юриста очень важно и постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». В нем изложен и порядок их взаимоотношений с органами судебной власти, а также порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан и порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

К нормативным правовым актам относятся решения коллегий, приказы, постановления и распоряжения министерств и ведомств (федеральных служб и агентств) РФ, инструкции, инструктивные письма, издаваемые Генеральным прокурором РФ, министрами внутренних дел, юстиции, Директором ФСБ, руководителями других ведомств и др. Они касаются конкретизации действий сотрудников этих органов при применении каких-либо норм закона. Примерами нормативных актов данного уровня могут служить приказ прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»,

В отдельных случаях ведомственные акты утверждаются совместно руководителями нескольких правоохранительных органов и других органов. Примерами могут служить Инструкция о едином учете преступлений, которую утвердили 29 декабря 2005 г. семь заинтересованных ведомств, Правила судебно-медицинской экспертизы тяжести вреда здоровью и по вопросам работы с вещественными доказательствами в судах и других правоохранительных органах. Такие акты принято называть межведомственными. Возрастающую роль в регламентации правоохранительной деятельности и органов, ее осуществляющих, занимают решения (постановления и определения) Конституционного Суда РФ, которые обязательны на всей территории РФ и для всех органов государственной власти и должностных лиц. Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов и иных органов. Его решения могут повлечь за собой приостановление акта, противоречащего Конституции РФ, и понуждение компетентного органа отменить его или изменить. Такое решение может касаться и нормативного правового акта, регламентирующего правоохранительную деятельность.

В правоохранительной деятельности, в том числе и при от правлении правосудия, нередки затруднения в применении норм закона. Верховный Суд РФ изучает и обобщает судебную практику, анализирует судебную статистику. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ на Верховный Суд РФ возложена обязанность по даче разъяснений по вопросам судебной практики.

Они имеют существенное значение как для правосудия, так и для органов расследования, прокуроров. В этом можно убедить ся, ознакомившись с постановлениями Пленума Верховного Суда РФ, например, от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», от 27 января и 11 июня 1999 г. «О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ)», «О практике назначения судами уголовного наказания» и др. Считается, что содержащиеся в постановлении Верховного Суд РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснения по вопросам применения законодательства, основанные на требованиях закона и обобщенных данных судебной практики в масштабах страны, представляют собой своеобразную форму судебного прецедента и являются ориентиром, подлежащим обязательному учету в целях вынесения законных и обоснованных приговоров, решений, определений и постановлений.

Наконец, еще одно важное обстоятельство в связи с рассматриваемым вопросом. Международные договоры России (например, о правовой помощи по уголовным делам — о по рядке сношения судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими учреждениями иностранных государств), наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы России (в большинстве случаев они нашли отражение в законодательстве о правоохранительной деятельности). Это означает, что в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором.