Центр и Сибирь в имперской географии власти

В силу своей сложности и вариативности Российская империя неизбежно требует не только национального, но и регионального измерения. Отдельные регионы в силу их специфики (времени вхождения в состав империи, географических и природно-климатических факторов, различной удаленности от имперского центра, этнического и конфессионального состава населения, уровня социально-экономического развития, влияния внешнеполитического окружения) представляли разные варианты протекания имперских процессов. Культурное, конфессиональное и этническое разнообразие империи имело свое региональное измерение, существовавшее в реальной политике и плохо представленное в российской правовой и исторической мысли. Известный правовед Б.Э. Нольде подчеркивал, что русское право «никогда само не разбиралось систематически в том, что оно здесь [на окраинах] творило..., наше право знало лишь отдельные земли и индивидуально характеризовало их отношение к целому русского государства»². Путь отыскать «осуществление одной и той же государственно-правовой мысли», полагал он, «лежит через изучение каждой из автономных земель, взятой в отдельности». Это касалось и необходимости учета особенностей окраин при организации их управления при ясном понимании того, что административной политике самодержавия на окраинах были присущи некоторые общие принципы, характерные в целом для российского государственного управления. «Кость от кости и плоть от плоти общерусского управления, – подчеркивал исследователь истории управления Сибири С.М. Прутченко, – система сибирского управления находилась в непосредственной зависимости от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности, которые неразлучны с постановкой управления слагающегося государства»³.

Россия как империя постоянно расширялась, включая в свое государственное пространство все новые территории и народы, различные по многим социально-экономическим и социокультурным параметрам. За решением первоначальных военно-политических задач имперской политики неизбежно следовали задачи административного обустройства и последовательной интеграции региона в имперское пространство. Кроме административных и судебных институтов, во властном освоении и присвоении пространства огромную роль играла единая денежная система (не случайно фальшивомонетничество считалось особо опасным государственным преступлением), коммуникации, налоги, государственный язык, а также сознание верноподданничества русскому царю, который был верховным «хозяином» земли. Особенно это было актуально в Сибири и на Дальнем Востоке, где господствовала система государственной земельной собственности.

Региональный подход к изучению имперской тематики неизбежно ставит в основу исследования концепцию «центр – периферия», теоретически разработанную Э. Шилзом и Ш. Эйзенштадтом. Значительная часть имперских конфликтов разворачивалась именно вокруг главной оси отношений между центром и периферией. Огромное пространство Российской империи, слабость коммуникаций и фрагментарное хозяйственное и демографическое присвоение новых территорий на востоке требовали образования на линии «центр – периферия» новых центров, транслировавших функции главного имперского центра на удаленные регионы, имевших потенциально важное политическое значение. Империя была обречена больше, чем внутренним губерниям, своему государственному и национальному ядру, уделять внимания окраинам, где она соприкасается с другими империями, где она имеет возможности для своего расширения и откуда ей грозит опасность.

В ходе исторического развития Российской империи на ее огромном и многообразном географическом пространстве сложились большие территориальные общности (регионы), заметно выделяющиеся своей индивидуальностью, имевшие существенные отличия в социально-экономическом, социокультурном и этноконфессиональном облике, что закреплялось определенной региональной идентификацией. Под регионом в данном случае мною понимается не политико-административный территориальный субъект управления и хозяйствования, а историко-географическое пространство, создаваемого не столько физическим ландшафтом, сколько временем и историей. Аналогом современного понятия «регион» в дореволюционной терминологии можно считать «область» (отсюда название сибирского общественно-политического движения – «областничество»).

Современный географ Д.Н. Замятин отмечает, что «историко-географическое пространство, в отличие от географического, структурируется главным образом за счет четкой пространственной локализации, репрезентаций и интерпретаций соответствующих исторических событий, происходящих (происходивших) в определенном географическом ареале (регионе)»⁴. В этой связи важен процесс генезиса географического пространственного объекта, выделения его в особый предмет общественного сознания и сегментирования правительственной политики, что уже является объектом политико-административной классификации территории, способом символической репрезентации внутреннего имперского пространства. Поэтому сегодня, подчеркивает П. Бурдье, никто не будет настаивать на существовании критериев, способных «подтвердить «естественные» классификации, основанные на «естественных» регионах, разделенных «естественными» границами»⁵. Официальная власть (как и ее оппоненты) активно прибегает к научному авторитету, чтобы подтвердить реальность и рациональность «произвольного деления», которое она стремится навязать, мобилизуя тем самым новую идентичность, впрочем, с плохо ею самой прогнозируемыми последствия осознания (или веры) территориального единства. Разделение и классификация пространства власти может быть объективирована в институциональных формах (государственные и административные границы), а также восприниматься как политические стратегии регионалистов, которые пытаются поставить на службу своим целям материальные и символические интересы местного населения.

Представляется важным отойти от узкого толкования термина - регион, только как административно-территориального субъекта империи. Регион есть историко-географическое пространство, естественное образование, в рамках которого осуществляется хозяйственная и социокультурная деятельность территориально идентифицируемого населения. В этом виде региональная идентификация выступает как сверхэтническая и даже внегосударственная, обладающая своей локальной социальностью и тенденцией к территориальной солидарности. При этом следует, видимо, отказаться от единого набора характеристик и признать, что применительно к каждому региону этот набор будет иметь свою специфику, разную их иерархию со своей регионообразующей доминантой. Несмотря на динамичность административных и экономических границ региональное сообщество имеет достаточно прочную устойчивость и долгую историческую инерцию в осознании своего единства. Политический аспект регионализма может проявится прежде всего в осознании своего административного, политического или социально-экономического неравноправия или превосходства, а в потенции и в стремлении к автономии или даже к государственной обособленности.

Стремление к регионализму (сверх обычного деления на губернии или области) объясняется известным несоответствием традиционного административно-территориального деления потребностям экономики и политики, требующих более широких объединений. В свою очередь, крупные региональные образования воспроизводят общую схему структурируемого пространства, создавая свой центр и свою периферию. Для оформления азиатских регионов империи специфически характерным было влияние процессов колонизации, сочетавших разного рода факторы: воздействие на человека природной среды, географических условий (огромные малозаселенные пространства с традиционно слабой коммуникационной инфраструктурой), типа социально-экономической организации (государственный феодализм, повышенное влияние государства в хозяйственной сфере), быстрого изменения этноконфессиональной ситуации и смены военно-политических и экономических приоритетов. В Азиатской России большие региональные общности были оформлены в генерал-губернаторства, с четко выраженной военно-административной доминантой.

Можно с уверенностью утверждать, что единого подхода к формированию административно-территориального строя не существовало как по отношению ко всей Российской империи в целом, так и по отношению к ее азиатским регионам. Единственно, что следует отметить особо, так это то, что в результате административной практики имперского строительства самодержавие усвоило некоторые принципы и приемы, которые позволяли не только поддерживать территориальную целостность страны, но и не допускать серьезных осложнений в региональном управлении. Неудачи и просчеты в административной организации западных областей империи, присоединенных в начале XIX в., а также на Кавказе и в Закавказье, учет зарубежного административного и колониального опыта заставляли самодержавие более осторожно подходить к вопросам автономии и децентрализации в региональном управлении и в Сибири.

Обозревая физическое пространство Сибири и российского Дальнего Востока, несложно заметить, как исторически менялась его административная конфигурация, как постепенно заполнялись управленческие лакуны, исчезали первоначальный государственный вакуум и территориальная разреженность государственной власти, оформлялась и заполнялась административно-территориальная сеть региона. Власть в условиях недонаселенности Сибири, предпринимала меры по принудительной (или направляемой) колонизации, формируя для себя управленческую среду, административно структурировала новое имперское пространство, маркируя его внешние и внутренние границы. При этом административно-территориальная сетка неизбежно налагалась на географический ландшафт, стремилась учесть исторические контуры расселения этносов, совместить их с имперскими потребностями эффективного политического управления и экономического районирования. Сибирь в XVIII– начале XX в. демонстрировала слабую расчлененность сфер внешней и внутренней политики, сложное сочетание традиционных и инновационных политических и социокультурных мероприятий. Региональное своеобразие управленческой политики в Сибири вобрало в себя как классические для Российской империи приемы властной организации, так и специфические черты, порожденные природными факторами, а также комплексом региональных геополитических воздействий.

Наряду с рационализацией, модернизацией и ведомственной специализацией государственной власти в центре и на местах шел процесс ее экстенсивного расширения, подпитываемый включением в состав империи новых территорий, что обусловило управленческие региональные различия, а региональная география власти имела сложный политико-административную структуру. Для интеграции периферийных регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным был процесс формирования внешних и внутренних границ, «оцентровывания» новой территории, создание локальных эпицентров имперского влияния. Их появление и миграция отражали изменение в направленности региональных процессов, смену административных, военно-колонизационных, хозяйственных и геополитических приоритетов империи.

Империя, включая в свой состав ту или иную территорию на востоке, начинала, прежде всего, его властное освоение, интеграцию в имперское политико-административное пространство, последовательно используя окраины как военно-экономический плацдарм для дальнейшего имперского расширения (Охотско-Камчатский край – для Северной Америки; Забайкалье – для Приамурья; Приамурский край – для Маньчжурии; Западную Сибирь и Оренбургский край – для Казахстана и Средней Азии).

Проводя политику, направленную на политико-административную и экономическую интеграцию азиатских окраин в единое имперское пространство, самодержавие придерживалось определенной последовательности при переходе от военно-административного надзора за традиционными институтами власти к замене их общероссийской бюрократической системой государственных учреждений. Этот процесс довольно точно обозначил в начале 1880-х гг. восточно-сибирский генерал-губернатор Д.Г. Анучин: «При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоеваний новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с Империей чрез посредства Наместников или Генерал-губернаторов, как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и не редко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири и во всей Средней Азии…»⁶.

Этот процесс с известным схематизмом и упрощением можно описать следующим образом:

• Во-первых, шел процесс первоначального освоения и присвоения («первооткрыватели», обеспечивающие «историческое» право на данную территорию), создания опорных военно-промышленных пунктов и установления периметра (зоны, рубежа) внешней границы, обеспечения государственной безопасности и формирования имперского тыла (в том числе за счет естественных преград, слабой доступности и бедности природных и трудовых ресурсов, низкой привлекательности окраинной территории), создания оборонительных рубежей, государственной границы, размещения вдоль границы вооруженной силы (регулярных и иррегулярных войск, казачьих линий, военно-морских баз)⁷. На этом этапе высока степень частной инициативы, однако неизменно координируемая и направляемая государством, характерен симбиоз военно-хозяйственных функций и создание квазиадминистративных институтов (частные компании, экспедиции). Первые завоеватели и открыватели были вместе с тем и первыми географами новых имперских земель.

• Во-вторых, власть стремилась «оцентровать» новую территорию, путем установления региональных административных центров (на первых порах превалировали военные и фискальные интересы, а затем уже собственно экономические), что сопровождалось хозяйственной колонизацией регионального тыла (часто этот процесс шел от границ региона вглубь его). Империя как бы проскакивала внутренние районы ради ускоренной внешней экспансии. Изменение внешнеполитических и внутриполитических задач, расширяющееся экономическое освоение региона, демографические процессы приводили к частой миграции региональных центров.

• В-третьих, определение административно-политического статуса территории (наместничество, генерал-губернаторство, губерния, область), поиск оптимальной модели взаимоотношений местной власти и центра (сочетание принципов централизации, деконцентрации и децентрализации). Организация имперской инфраструктуры региона (пути сообщения, почта, телеграф), его культурное закрепление (церкви, школы, медицина), научное «завоевание» (картографирование, землеописание, статистическое и этнографическое исследования). Создание смешанных органов местного управления и суда, сохранение правовых норм обычного права и конфессионального регулирования («инородческое», «военно-народное» управление, традиционные судебные институты, организация контроля и управления иноверческими вероисповеданиями).

• В-четвертых, имперское «поглощение» региона путем создания унифицированных управленческих структур, усложнения административно-территориальной сетки (включая специальные ведомственные административно-территориальные образования: военные, судебные, горные и т.п. округа), специализации институциональной организации различных уровней управления и суда, сокращения сферы действия традиционных институтов и их бюрократизации, усовершенствования системы управленческой коммуникации, закрепления за империей территории путем ее интенсивной земледельческой и промышленной колонизации русскими, миссионерской и культуртрегерской деятельности, расширения сферы применения русского языка и имперского права, обрусения народов, распространения на окраины реформ, апробированных в центре страны, включая экономическую и социокультурную модернизацию.

Региональная политика империи преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой и административной однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало имперской политике на окраинах известную противоречивость. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Переход от поливариантности в административном устройстве (как это было на ранних этапах истории империи) к внутренне усложненной моновариантной модели неизбежно приводил к росту централизации и бюрократизации управления, допускающих лишь некоторую деконцентрацию власти на окраинах.

Реальное административное поведение империи на окраинах представляло собой совокупность (зачастую, не систему и даже не комплекс) правительственных мероприятий, направленных на сохранение государственной целостности, хозяйственное освоение регионов, ответы на этнические, конфессиональные и социокультурные запросы, а также учет управленческих и правовых традиций, при элиминировании политических претензий. Управленческое взаимодействие центра и региона, включало в себя диалог двух сторон (центральных и местных государственных деятелей), позиции которых зачастую не совпадали. Обилие указаний из центра могло с успехом демпфироваться неисполнением их на периферии. На азиатских окраинах империи местная администрация, претендовавшее на самостоятельное видение региональных проблем, имела возможность до известной степени проводить автономную политику, которая могла расходиться с намерениями центра.

Административная политика была нацелена не только на создание эффективного и по возможности недорогого управленческого механизма, но и на поиски оптимального соотношения властных полномочий между центральными ведомствами и высшей территориальной администрацией в лице генерал-губернаторов и губернаторов, преодоление на региональном уровне проблем, порожденных отсутствием в центре и на местах единства власти. На высшем и центральном уровнях прибегали к созданию специальных территориальных органов (I и II Сибирские комитеты, Комитет Сибирской железной дороги, Комитет Дальнего Востока, Комитет по заселению Дальнего Востока), призванных снизить проблему отсутствия «объединенного правительства». Однако, как отмечали уже современники, «территориальный характер центральных учреждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похожего на областное устройство»⁸.

В организации регионального управления империя лавировала между Сциллой централизации и Харибдой федерализма, сознавая опасность и того и другого. Деспотизм близко стоящей власти казался еще более тягостным, чем деспотизм центра. Необходимо было не только освободить центральные органы от непосильного бремени управления, передав часть функций на места, но и найти разумное сочетание централизации, деконцентрации и децентрализации власти. В условиях, когда интерес центральных властей к азиатским регионам носил импульсивный характер, подогреваемый прежде всего внешнеполитическими амбициями или угрозами, местная администрация была в большей степени нежели петербургские ведомства заинтересована в стабильности, в четких ориентирах и приоритетах (и даже планомерности) их освоения. Наличие генерал-губернаторства открывало возможности для некоторой управленческой автономии, выхода за жесткие рамки централизованного администрирования.

Однако существование генерал-губернаторства закрепляло мысль о том, что эта часть империи изымается из-под действия общего законодательства. Личностная природа генерал-губернаторской власти, при довольно частой смене генерал-губернаторов, неизбежно придавала дискретный характер правительственному курсу в отношении той или иной окраины. Смена персонажей на генерал-губернаторском посту имела нередко определяющий характер на направление и успех правительственных мероприятий. В условиях конфликта отраслевого и территориального принципов администрирования, губернаторы представлялись министрам более зависимыми от центральных властей, нежели генерал-губернаторы, с их высоким политическим статусом и относительной управленческой независимостью.

Значительную роль в управленческих процессах играл город, который выступал в качестве регионообразующего фактора, стягивая территорию не только административно (как это было преимущественно в ранние периоды), но и экономически. Именно города становились центрами модернизационных влияний и инициатив, через них шло включение окраин в имперские коммуникации. Но вместе с тем, как выразился А.И. Герцен, это были какие-то странные города, «которые по большей части были выдуманы и существовали для администрации и чиновников-победителей». Периферийный город был преимущественно центром имперской власти второго или третьего порядка, иерархически соединенный с главным имперским центром. Отсюда понятно, почему так много внимания уделяли выбору административного центра, объяснима с этой точки зрения его частая миграция на окраинах.

В зависимости от политических и экономических перспектив перемещались в сибирском пространстве и военно-административные центры. Для интеграции периферийных регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным был не только процесс формирования внешних и внутренних границ, но и «оцентровывания» новой территории, создание локальных эпицентров имперского влияния. Их появление и миграция отражали изменение в направленности региональных процессов, смену административных, военно-колонизационных, хозяйственных и геополитических приоритетов. Появление и миграция периферийных центров отражали изменение в направленности региональных процессов, смену административных, военно-колонизационных, хозяйственных и геополитических приоритетов. Тобольск, бывший «столицей» Сибири в начале XVIII в., постепенно уступил первенство Иркутску. Вопрос о переносе резиденции из Тобольска в Омск поставил уже в 1820-х гг. первый западно-сибирский генерал-губернатор П.М. Капцевич. Это свидетельствовало о смещении стратегических интересов империи в Западной Сибири с севера на юг. В 1839 г. Главное управление Западной Сибири было переведено в Омск, а Тобольск опустел, потеряв свое былое значение. Иркутск постепенно также утрачивал свою управленческую гегемонию в Сибири и превратился в обычный русский провинциальный город. Увлеченный открывающимися перспективами на Дальнем Востоке Н.Н. Муравьев-Амурский готов был перенести центр генерал-губернаторства из Иркутска в Читу. Поиск управленческого центра на Дальнем Востоке, начавшийся в середине XIX в., растянулся почти на четверть столетия, когда из Охотска перевели администрацию в Аян, затем в Петропавловск, а оттуда в 1856 г. в Николаевск-на-Амуре, который вскоре был «брошен» ради Владивостока. «Муравьевцы» мечтали о дальнейшем продвижении к юго-востоку, в Печелийский залив, где будет основан «Сибирский Петербург». В 1884 г. административным центром на Дальнем Востоке стал Хабаровск, а Владивосток сохранил конкурирующее положение главного военно-морского и торгового порта региона. Поиск управленческого центра на Дальнем Востоке не завершился и на рубеже XIX-XX в. Хабаровск и Владивосток намеревались оставить уже ради Порт-Артура или Харбина.

Особое место в системе административно-территориального устройства Сибири занимали пограничные области, в которых существовала не только упрощенная система управления при сохранении традиционных институтов самоуправления и суда, но сохранялся длительное время явный приоритет военной власти над гражданской, внешние границы имели аморфные очертания и обладали большой подвижностью. В этом положении местная администрация становилась ответственной не только за внутреннее устройство области, но и за определение ее границ, в том числе и государственных, за проведение внешней политики в отношении сопредельных государств.

Итоги и перспективы исследования региональной истории Сибири

Имперская управленческая тематика имеет давнюю традицию и определенную научную устойчивость. Как заметил еще в 1899 г. профессор русского государственного права В.В. Ивановский: "Вопросы централизации и децентрализации правительственной деятельности настолько же стары, насколько стара сама государственная жизнь; в то же время это и вечно юные, неисчерпаемые вопросы, на которые, по-видимому, вовсе не может быть дано одного определенного ответа, одинаково пригодного для всех эпох и народов"⁹.

В дореволюционной отечественной историографии и государствоведении, несмотря на устойчивый интерес к вопросам истории государства (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский и др.), управление окраин империи так и не нашло должного освещения. Краткие и не систематизированные упоминания о государственно-правовом устройстве окраин в общих работах по государственному праву свидетельствовали о слабой разработанности вопросов региональной административной политики и управления. Не изменила положения и небольшая по объему и весьма скудная по приведенному историческому материалу специальная работа В.В. Ивановского¹⁰.

Несмотря на это обстоятельство, дореволюционные историки и правоведы оставили ряд интересных исследований по истории административных преобразований в Азиатской России, по отдельным отраслям ее управления. Уже в это время удалось поставить проблемы, связанные с поиском принципов и форм административно-территориального устройства Сибири (М.И. Венюков), взаимодействия центральных и местных властей, организации функционирования генерал-губернаторской и губернаторской власти (А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, К. Соколов, В. Крыжановский), единства сибирского управления (И.Я. Фойницкий). Однако ограниченный круг источников (что обусловилось, хотя и не очень тщательной, канцелярской тайной) и доминировавший формально-юридический подход к изучению административного строя азиатских регионов России не позволили выйти за рамки описания и комментирования законодательных актов.

Применительно к истории управления Сибири первой половины XIX в. следует особо упомянуть два двухтомных труда В.И. Вагина и С.М. Прутченко, в которых была предпринята попытка взглянуть на сибирскую административную политику через призму господствовавших в то время политико-правовых идей и в соответствии с тогдашней государственно-управленческой практикой¹¹. В.И. Вагин одним из первых публично указал на ограниченность реформ М.М. Сперанского в Сибири, на неудачу совещательных учреждений при генерал-губернаторах и губернаторах и, вообще, на невозможность обойтись в организации местного управления только силами бюрократии. С.М. Прутченко, как чиновнику канцелярии Комитета министров, было поручено подготовить к публикации документы I и II Сибирских комитетов. Несмотря на заказной характер своей работы, он сумел выйти далеко за рамки поставленной задачи и оставил глубокое по содержанию и богатое по привлеченному фактическому материалу исследование, поднимавшее ряд проблем управления Сибирью. Прежде всего, это касалось утверждения о необходимости учета особенностей окраин при организации их управления при ясном понимании того, что административной политике самодержавия на окраинах были присущи некоторые общие принципы, характерные в целом для российского государственного управления. "Кость от кости и плоть от плоти общерусского управления, - подчеркивал он, - система сибирского управления находилась в непосредственной зависимости от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности, которые неразлучны с постановкой управления слагающегося государства". Основные причины низкой результативности реформ С.М. Прутченко видел в отказе М.М. Сперанского опереться на поддержку общества, ввести представительный элемент в управление, неспособности выйти за рамки чисто бюрократического подхода. При этом Прутченко признавал большую значимость правовой регламентации сибирского управления. "Сибирские окраины" С.М. Прутченко стали наиболее крупным достижением дореволюционной историко-правовой мысли в области изучения сибирской окраинной политики самодержавия.

Весомый вклад в изучение управления Сибирью внесли областники, прежде всего их главные идеологи Н.М. Ядринцев и Г.Н. Потанин. Их заслуга не ограничивается только конкретно-историческими исследованиями или активной публицистической деятельности во время подготовки и проведения реформ сибирского управления. Они предложили выйти за рамки административного подхода и положили начало плодотворной работе по комплексному изучению проблем отношений центра и окраин. Питаясь чувствами нарождающегося сибирского патриотизма, областники творчески восприняли современные им федералистские и колониалистские теории, заложив основы регионализма не только как влиятельного общественного течения, но и особого научного направления. В полемике с марксистами, стоявшими на принципах пролетарского интернационализма и заявлявшими об общности интересов всех рабочих России, Г.Н. Потанин не без основания заявлял: "Рассматривая отношение колонии к метрополии, нельзя не признать существования особых сибирских интересов. Предположим, что в метрополии класс заводовладельцев уничтожен, хозяевами заводов и фабрик стали артели рабочих; что же, с этим падением заводовладельцев исчезнут те претензии на Москву, которые теперь предъявляются Сибирью?"¹².

В советское время ситуация с изучением административной политики самодержавия на окраинах заметно ухудшилась. Критический настрой, обусловленный политическим тезисом о сломе старой государственной машины, явно не способствовал объективному восприятию как позитивного, так и негативного административного опыта дореволюционной России. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX - начала XX в. в советской историографии и заметный интерес к этой теме зарубежных исследователей¹³. Тенденция к изменению историографической ситуации наметилась лишь с конца 1960-х гг., после появления работ П.А. Зайончковского, его учеников и последователей. Постепенно возрождается интерес к историко-государствоведческим исследованиям. В сферу внимания историков попадают и нереализованные проекты, свидетельствовавшие о напряженной внутриправительственной борьбе и об альтернативных возможностях в эволюции государственного строя России. В.Г. Чернуха одна из первых в советской историографии обратила особое внимание на правительственные проекты реорганизации государственных учреждений, что позволило по-новому взглянуть на многие проблемы внутренней политики самодержавия, представить внутриправительственную борьбу во всей ее сложности и многообразии¹⁴. Поднятая ею проблема "объединенного правительства" показала, насколько острой она была на всех уровнях государственного управления. Так, в частности американский историк С. Маркс указал на то, что "междоусобные" конфликты между министерствами затягивали решение и вопроса о строительстве Сибирской железной дороги¹⁵.

В последние годы стали появляться работы, специально рассматривающие структуру и функции местного управления дореволюционной России¹⁶. Существенным образом изучение проблем организации местного управления и взаимодействия губернских органов с центральной властью продвинулось благодаря работам Р. Роббинса и М.М. Шумилова¹⁷. Их работы позволили лучше понять роль и место губернатора в системе местного управления, представить степень несовпадения правового и реального статуса губернатора во властной иерархии, сложность и запутанность его компетенции, вызванной прежде всего неотрегулированностью механизма взаимодействия с ведомственными учреждениями центрального и губернского уровней. Р. Роббинс указал на ограниченность взгляда на губернатора только как на представителя МВД. Взаимоотношения губернатора с центральными ведомствами во многом зависели от его личных качеств, наличия неформальных связей в российской столичной и местной политической элите. Наиболее полно в современной отечественной историографии эта тема изучена М.М. Шумиловым. В центре внимания его исследований находятся вопросы, связанные с децентрализацией губернского управления, определением функций губернатора, единством губернской администрации, стремлениями самодержавия превратить губернатора в подлинного "хозяина губернии". Нерешенность этих вопросов, как отмечает М.М. Шумилов, вызывала "кризис власти" на местном уровне.

На периферии научного интереса в советские годы оказались и вопросы истории управления в Сибири и на Дальнем Востоке¹⁸. В обобщающих работах по истории Сибири и Дальнего Востока ("История Сибири" Т.2-3; "История сибирского крестьянства в период капитализма"; "История рабочего класса Сибири в дореволюционный период", "История Дальнего Востока" и т.д.) фактически отсутствуют специальные разделы, посвященные имперской политике . Имеющиеся упоминания об административно-территориальном устройстве и органах власти в Сибири и на Дальнего Востока в XIX-начале XX в. в наиболее известных монографиях по истории правительственной политики самодержавия по отношению к Сибири и Дальнему Востоку (В.Н. Худякова, И.В. Островского, Л.М. Дамешека, А.Т. Топчия и др.) носят вспомогательный характер и являются, по сути дела, лишь краткими справками, фиксирующими наиболее значимые изменения в региональном управлении. Немногочисленные статьи и неопубликованные диссертации (И.Б. Марковой и Т.Н. Соболевой) не дают целостного представления о характере, основных направлениях и эволюции административной политики самодержавия за Уралом в XIX-начале XX вв. Отсутствуют подобного рода работы и в зарубежной историографии.

Традиционно советские исследователи, как и их дореволюционные предшественники, обращаясь к истории правительственной политики самодержавия за Уралом, сосредоточивали свое внимание на освещении четырех главных тем: 1) административные реформы М. М. Сперанского (М.А. Корф, В.И. Вагин, А.П. Щапов, Н.М. Ядринцев, С.М. Прутченко, В.А. Ватин-Быстрянский, Н.А. Фатеев, В.Г. Карцов, Л.И. Светличная, А.И. Парусов, Л.М. Дамешек), 2) управление так называемыми коренными народами Сибири (С.С. Шашков, А.П. Щапов, Н.М. Ядринцев, С.В. Бахрушин, Н.А. Миненко, М.М. Федоров, Л.М. Дамешек, А.А. Хоч, А.Ю. Конев), 3) аграрная политика и крестьянское управление (А.А. Кауфман, Н.А. Миненко, Ю.В. Кожухов, В.В. Рабцевич, А.Ф. Ассонова, В.Н. Худяков, И.В. Островский), 4) организация и управление сибирской ссылки (И.Я. Фойницкий, Н.М. Ядринцев, С.В. Максимов, С.В. Кодан, Л.П. Рощевская, А.Д. Марголис).

Первые значительные специальные работы собственно об управлении в Сибири XIX-начала XX вв. появились в 1970-1980-е гг. Наиболее крупными исследованиями в этой области стали диссертация, статьи и монография В.В. Рабцевич, монография Г.Ф. Быкони, диссертации И.Б. Марковой и Т.Н. Соболевой¹⁹. Лучше всего изучен, благодаря В.В. Рабцевич, уездный и волостной уровень сибирского управления в дореформенный период. Ею также исследована роль города как важного фактора административной и хозяйственной организации Сибири. Она ввела в научный оборот понятие "управленческого модуля", статус которого определялся комплексом характеристик (географическим, демографическим, этническим, административно-фискальным, коммуникативным, хозяйственным). В рамках "модуля", поясняет В.В. Рабцевич, количественные показатели отдельной характеристики могли быть разными, а их набор - неизменным. Это позволяло создать гибкую и относительно дешевую систему местного управления. При увеличении населения и повышении его плотности (в этом В.В. Рабцевич видит главный фактор) менялся статус административно-территориального образования (малолюдный - средний - многолюдный округ (уезд) - область - губерния), изменялся набор государственных учреждений и штат чиновников²⁰. При всей перспективности данной схемы, видимо, она потребует еще уточнений и проверки на уровне конкретных исследований. Как показывает анализ правительственных проектов, численность и плотность населения при определении административных границ и статуса территории далеко не всегда были определяющими.

Историкам в эти годы удалось подробно выяснить административно-территориальную и институциональную структуру Сибири XIX века (лучше и полнее это сделано для первой половины века), проследить изменения в ее организации, выявить специфические черты местного аппарата управления. Весьма продуктивные наблюдения об отдельных сюжетах истории сибирской власти XIX в., не получившие, однако, дальнейшего развития, содержатся в статьях иркутского историка А.С. Кузнецова. Он предпринял анализ деятельности II Сибирского комитета, определил структуру и основные функции этого важного в управлении Сибири в 1852-1865 гг. высшего государственного учреждения²¹.

В постсоветский период ситуация начинает быстро меняться. Заметно обострился интерес правоведов и историков к проблемам истории и теории федерализма, регионализма, империи как формы пространственной организации полиэтнического и регионально разнообразного государства. В связи с реформой местного управления возрос интерес к истории местного управления и самоуправления, все чаще защищаются диссертации по истории сибирской администрации и суда, появились книги о губернаторах и генерал-губернаторах, справочные издания по истории власти в Сибири. Создается своего рода губернская историография, когда каждый субъект Российской Федерации стремится создать собственную историю и найти дополнительные источники легитимации региональной обособленности и своеобразия местных институтов власти. Отражением современного динамичного процесса регионализма стал все возрастающий интерес сначала к краеведению, а затем и локальной (региональной) истории. Региональные и национальные исторические нарративы стали важным фактором формирующей идеологии региональной политики. Власти сибирских и дальневосточных городов, областей и краев, национально-территориальных образований разного уровня также проявляют повышенный интерес к местной истории, идейно подкрепляя, таким образом, свой политический, административно-хозяйственный статус, способствуя региональной идентификации населения, сознательно формируя чувство регионального патриотизма, активно используя историческую аргументацию в утверждении своей самостоятельности. Юбилейные торжества и юбилейные издания по случаю регионально-значимых исторических дат также являются отражением идущего процесса регионализации. Расширяется преподавание в высших и средних учебных заведениях истории Сибири, растет число защищаемых диссертаций по истории Сибири и Дальнего Востока, публикуются исторические документы, создаются местные энциклопедии и труды по истории областей и городов. Несмотря на известную методологическую слабость этих работ, фактографичность и сохраняющийся в значительной степени краеведческий подход к исследованию данной тематики, идет процесс выявления и накопления исторического материала, построения на его основе новых исторических концепций, в том числе и в истории организации регионального управления²². Идет в целом продуктивный процесс преодоления централизации в истории России. Однако к нему примешивается еще и чувство региональной обделенности своей историей, которое в значительной степени питает столь популярное ныне в регионах недоверие к центру не только в настоящем, но и прошлом. В предисловии к одному из школьных учебников по истории Сибири специально акцентируется на этом внимание: " Возьмите любой школьный или вузовский учебник и вы увидите, как мало места уделено там территории лежащей к востоку от Урала - Сибири. Вряд ли данное обстоятельство можно признать нормальным: ведь Сибирь с середины XVII века составляла и до сих пор составляет большую часть России, и во многом именно благодаря ей Россия стала великой державой и остается таковой до сих пор"²³.

В имеющихся на сегодняшний день работах по сибирской и дальневосточной региональной управленческой тематике основной акцент сделан на изучение структуры государственной власти, а не на имперскую политику. Исключением может служить монография Л.М. Дамешека, где, наряду с анализом политики царизма в отношении народов Сибири, освещаются и некоторые общие вопросы сибирской политики²⁴. Г.Ф.Быконя, И.Б. Маркова и В.В. Рабцевич, В.Е. Зубов на основе обработки формулярных списков представили специфику сибирской бюрократии, оставив, правда, вне своего внимания собственно кадровую политику, выразившуюся прежде всего во введении сибирских льгот и привилегий. В целом же, проблемы административной политики затрагивались лишь эпизодически, хотя в ряде выводов, сделанных исследователями, была намечена основная проблематика истории управленческих взаимоотношений центра и сибирского региона. Так, например, чрезвычайно важным представляется указание В.В. Рабцевич на то, что нельзя ставить знак равенства между позицией центральных и местных сибирских властей. Она считает, что можно говорить об определенной самостоятельности сибирской администрации, о специфике сибирского аппарата управления. Важное значение для изучения административной политики самодержавия по отношению к Сибири в XIX – начале XX вв. имеют монографии и статьи А.В. Ремнева²⁵. Сибирская бюрократия середины XIX в. активно изучается новосибирским исследователем Н.П. Матхановой, ее подход к данной проблематике интерес прежде всего тем, что она взглянула на окраинную политику самодержавия через призму личности высшей восточно-сибирской администрации середины XIX в.²⁶. Важную роль в координации исследовательских усилий играет уже ставшая традиционной региональная научная конференция "Проблемы истории местного управления Сибири XVI -XX вв." (Новосибирск, 1996 –1999, 2003 гг.). Первой попыткой обобщить исследовательский опыт и определить проблематику административной политики самодержавия в Сибири в XVII - начале XX вв. стал совместный доклад А.Ю. Конева, В.В. Рабцевич и А.В. Ремнева на I Сибиро-Уральском историческом конгрессе в Тобольске в 1997 г..

Задаваясь вопросом об основных этапах имперской политики в отношении Сибири в XIX -начале XX в. Приходится сталкиваться с известным несовпадением их с общепринятой периодизацией истории Сибири. Малопродуктивным представляется и желание жестко увязать периодизацию региональных процессов с общеимперскими намерениями и действиями централь­ных властей. Анализ трех главных направлений административной политики самодержавия в отношении Сибири: 1) административно-территориальное устройство; 2) организация органов государственного управления и самоуправления; 3) формирование бюрократического аппарата - показал, что эта политика, при несомненной связи с общероссийскими политическими и управлен­ческими процессами и с социально-экономической динамикой в самой Сибири, имела свою логику развития. Нельзя также не учитывать и влияние личностного фактора, когда деятельность таких генерал-губернаторов, как М.М. Сперанский или Н.Н. Муравьев-Амурский, заметно активизировала правительственную политику в Азиатской России, вносила серьезные изменения в систему сибир­ского управления, зачастую дистанцируясь от административной практики и директив Центра, выдвигая альтернативные варианты модификации управленческих структур. Административные преобразования в Сибири и в центре империи могли не совпадать по времени (опережая или запаздывая), что могло серьезно влиять на реформаторский процесс на окраинах.

Несмотря на имевшие место перемены в административном строе Сибири, с 1822 г. и вплоть до начала XX в. какой-либо кардинальной реформы произведено не было. Изменения носили во многом эволюционный, часто латентный, характер, выражаясь в дальнейшей рационали­зации, дифференциации, бюрократизации и рационализации всей административной и судебной системы в Сибири. Стержнем, пронизывающим сибирскую административную политику самодер­жавия в течение всего XIX в., можно считать отношение к особому административному устройству Сибири, закрепленному реформами М.М. Сперанского. В этой связи, период с начала XIX в. до 1822 г. может рассматриваться как время поиска сибирской управленческой модели и ее правового оформления, а последующие годы, вплоть до рубежа Х1Х-ХХ вв., как стремление скорректировать, или даже пересмотреть "Сибирское учреждение". Хотя последнее внешне казалось незыблемым и сохраняло свой особый статус в рамках "Свода законов Российской империи" вплоть до 1917 г., постепенно произошла его внутренняя подмена, оставившая от реформ М.М. Сперанского, как заметил уже в 1875 г. один из сподвижников Н.Н. Муравьева-Амурского Б.А. Милютин, "одни обломки"¹.

Опираясь на конкретно-исторический материал и принимая во внимание не только законо­дательные акты, но и повседневную практику органов власти всех уровней, смену приоритетов в управленческих функциях, а также правительственные поиски новых форм и методов управления, в административной политике царизма в Сибири XIX - начала XX в. все же можно выделить несколь­ко этапов:

- 1801-1822 гг. - поиск и создание особой региональной системы сибирского управления;

- 1822-1851 гг. - реализация административной реформы М.М. Сперанского и первые по­пытки ее корректировки;

- 1851-1891 гг. - пересмотр административно-территориального устройства и реорганизация государственных учреждений Сибири, попытки выработать комплексную программу ее освоения, присоединение и административная адаптация Приамурского края в имперское управленческое пространство;

- 1891-1905 гг. - реформирование сибирского управления в связи со строительством Транс­сибирской магистрали и ускорением хозяйственного освоения Сибири, период наивысшей активности дальневосточной полиитки;

- 1906-1917 гг. - сибирская административная политика в условиях ускоренного хозяйственного освоения Сибири и Дальнего Востока, и воздействия "думского фактора" на сибирскую политику самодержавия.

В данной ситуации наибольшую сложность вызывает обоснование хронологической грани­цы между вторым и третьим этапами. Обычно в качестве такой переломной даты называют 1861 год, считая его гранью между феодализмом и капитализмом. Эта дата автоматически переносится и на периодизацию правительственной политики по отношению к Сибири. Так, в "Истории Сибири" отмечает­ся, что крестьянская реформа "не затронула основную массу сибирского крестьянства" и оказала лишь опосредованное влияние через рост переселенческого движения и распространение капитализ­ма вширь на развитие Сибири². Имперский импульс, вызванный оживлением интереса к региону на рубеже XVIII – XIX в., в связи с активизацией политики на Дальнем Востоке и в Степном крае, к 1820-м гг. постепенно затухает, сменяясь двумя десятилетиями почти полной политической и экономической апатии. Славная в истории России «амурская эпопея», продолжавшаяся с конца 40-х и все 50-е гг. XIX в., оказалась непродолжительной по времени, иллюзорной по замыслам найти путь к «Средиземному морю будущего» и приготовиться к ожидаемому разделу Цинской империи. Стремление взять у Запада реванш с началом 1860-х гг. переместилось с Дальнего Востока в Центральную Азию, где уже новые герои империи искали славы, чинов и званий, плодородных земель, подвластных народов и «естественных» границ. На очередные два десятилетия дальневосточная политика империи снова впала в вялотекущую стадию, центры региональной политической активности переместились окончательно из Сибири на Дальний Восток и в Туркестан.

"Великие реформы" 60-70-х годов ХIХ в., хотя и сыграли видную роль в истории Сибири, не имели здесь столь прямого и быстрого действия, как в центре страны. На Сибирь были распро­странены одновременно (или с небольшим запозданием) с Центральной Россией реформы, касав­шиеся отмены телесных наказаний, установления государственного контроля, городского само­управления, цензурных правил, воинской повинности, замены откупной системы акцизом и т. д. Сибирь не успела воспользоваться университетским самоуправлением, провозглашенным уставом 1863 г. Новый университетский устав 1884 г. поставил Сибирский университет в жесткие рамки бюрократической опеки. Сибирское судоустройство до конца XIX столетия так и не удалось привести в соответствие с общероссийскими образцами, а земская реформа в дореволюционное время так и не была проведена.

В Сибири крепостных помещичьих крестьян было мало, чтобы их освобождение (значение которого, разумеется, нельзя сбрасывать со счетов) могло серьезно повлиять на социаль­но-экономическую ситуацию в регионе. Большее значение имело освобождение мастеровых казен­ных и кабинетских заводов, приписных крестьян. Распространение закона 26 марта 1866 г, о государственных крестьянах, основной массы русского сибирского населения, затянулось до 1879 г. для Западной и до 1882 г. - для Восточной Сибири. Реформа государственной деревни в Сибири коснулась лишь преобразования крестьянского управления и привела к ограничению самоуправления и ужесточению бюрократического контроля. Вопросы же землеустройства и податной политики были отнесены на более поздний срок. По верному замечанию А.А. Храмкова, реформа государст­венной деревни в Сибири не была закончена вплоть до 1917 г.¹¹. Не произошло серьезных измене­ний в 1860-1870-е гг. в переселенческой политике, столь важной для Сибири как колонизуемом регионе. Заметные изменения в правительственной переселенческой политике наметились лишь в 1880-е гг., но и они не изменили кардинально ситуации. Как отметил еще управляющий делами Комитета Сибирской железной дороги А.Н. Куломзин: "Дело колонизации Сибири может быть резко разделено на два периода: 1) на переселение крестьян на свободные сибирские земли до начала сооружения Сибирской железной дороги и 2) на переселение, связанное с проведение Сибирского пути..."¹².

Определенный прорыв в сибирской политике наметился лишь со строительством Си­бирской железной дороги. "Летаргическое состояние" Сибири, если смотреть с позиции раз­вития многих переселенческих колоний мира, продолжалось вплоть до начала 90-х гг. XIX в., когда для Сибири с известными оговорками настала "эпоха реформ". В последнее десятилетие XIX в. был издан целый ряд законов, что свидетельствовало о кардинальном изменении правительственной политики в отношении Сибири. Речь идет, прежде всего, о "Временных правилах для образования переселенческих и запасных участков в районе Сибирской железной дороги" 13 июня 1893 г., законе 1896 г. о главных основаниях поземельного устройства крестьян Сибири, а также правилах 1896 г., о порядке определения земельных наделов. В целях координации прави­тельственных усилий по строительству Транссибирской магистрали и освоения всего сибирского региона был создан в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги. В 1895 г. проведена реформа губернского управления в Сибири; в 1897 г. начала осуществляться судебная реформа; в 1898 г. на Сибирь в виде крестьянских начальников был распространен институт земских начальников; в 1896-1899 гг. издано несколько законов, регламентирующих землеустройство; в 1896 г. создано Переселенческое управление и издан целый ряд законодательных актов, способствовавший нарастанию процесса переселения; в 1893 г. были образованы землеотводные партии; в 1898 г. появился закон "О видах на жительство для инородцев", изданный в связи с общей паспортной реформой 1895 г.; 12 июня 1900 г. отменялась судебная общеуголовная ссылка и существенно ограничивалась ссылка административная и т. д. На рубеже ХIХ-ХХ вв. в правительственных кругах вновь обсуждают планы общего пересмотра административно-территориального устрой­ства Азиатской России. Таким образом, не 1861-й, а 1891-й год стал поворотным в сибирской политике самодержавия.

Но и применительно к этому периоду, как уже указывалось в работах В.Н. Худякова и И.В. Островского, следует с большой осторожностью говорить о преемственности "эпохи 1861 года" и законодательных актов рубежа ХIХ-ХХ вв.''¹³. Сибирские реформы совпали по времени с антире­форматорскими настроениями, восторжествовавшими в правительственных сферах. Это не замедлило сказаться на скорости прохождения реформаторских проектов и на их качестве.

Быстрый рост колонизационного движения за Урал, ускорение темпов хозяйственного и культурного освоения региона сдвинули с мертвой точки десятилетиями пробуксовывавшие сибир­ские административные преобразования. Русско-японская война и Первая российская революция серьезно изменили общественно-политическую обстановку в России в целом и в Сибири в частности. 1905-й год открыл новую страницу сибирской истории, что получило свое отражение и в политике самодержавия по отношению к Сибири. Новым важным явлением в процессе выработки политических решений стали "думский фактор", а также переселенческий бум, который пережила Сибирь в период столыпинских аграрных реформ.