Учебник финансовое право 2022

1, ведь отношения, складывающиеся, к примеру, в сфере страхового надзора едва ли можно назвать гражданско-правовыми.

Наконец, нельзя поддержать позицию, согласно которой страховое право — это подотрасль финансового права 2, в виду того, что довольно обширный пласт страховых отношений — отношений между страховыми организациями и их клиентами (страхователями) по заключению и исполнению договора страхования, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ) и по своей природе являются частно-правовыми.

Между тем, потребности как практического характера, так и теоретического характера (например, при преподавании, научном осмыслении) требуют некоторого обособления норм страхового права. Поэтому отмеченная неоднородность общественных отношений, возникающих в сфере страхования позволяет все же говорить о страховом праве как о комплексном правовом образовании — комплексном межотраслевом

институте, объединяющем нормы частного (гражданского) и публичного права, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением страхования 3.

Правда, вопрос об отраслевой принадлежности публичных норм в данной сфере или страхового публичного права вызывает интерес. Здесь встречаются нормы и финансового, и административного права, и даже права социального обеспечения. Какие же нормы здесь имеют преимущество? Сразу становится ясным, что таковыми не могут быть нормы права социального обеспечения, которые в некоторой степени регулируют отношения, связанные с осуществлением некоторых отдельных видов обязательного страхования, т.е. находятся «в стороне» и не имеют основополагающего характера в отношении страхования в целом.

Нормы административного права, как известно, регулируют общественные отношения в сфере осуществления государственного управления. Однако они не затрагивают управленческие отношения в сфере финансов — это уже предмет финансового права4. Но вопрос о принадлежности данных норм к финансовому праву заслуживает более подробного рассмотрения.

1Теория и практика страхования / под общ. ред. К.Е.Турбиной. М., 2003. С. 186; Хозяйственное право / Отв. Ред. В.П. Грибанов, О.А.Красавчиков. М., 1977. С. 21.

2Колесников Ю.В. Страховое право как подотрасль финансового права // Проблеми финансового права. Чернiвцi, 1996, С. 229331.

3Тропская С.С., Романовский С.В., Цинделиани И.А. Страховое право: учебное пособие. М., 2017. С.34

4Финансовое право: учебник для бакалавров / Под ред. И.А. Цинделиани. М., 2016. С.18

441

Традиционно под финансовым правом понимается совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. деятельности по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач. Особенности финансово-правовых отношений заключаются в том, что они 1:

1.возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

2.являются разновидностью имущественных, имеющих публичный характер;

3.одной из сторон в них всегда выступает государство (муниципальное образование) и его уполномоченный орган.

Анализ страховых отношений, регулируемых нормами публичного права (яркий пример — отношения в сфере страхового надзора) показывает, что эти отношения по двум последним признакам смело можно отнести к финансово-правовым: они носят публичный или властный характер (например при лицензировании, проведении проверок); имущественный характер (надзор за соблюдением требований к финансовой устойчивости); одной из сторон в данных отношениях выступает Банк России, выполняющий функции органа государственной власти2.

Вопрос вызывает соответствие страховых отношений первому из перечисленных признаков, а именно: возникновение в процессе публичной финансовой деятельности. Долгое время в советской науке финансового права и более позднее время было принято считать, что финансовая деятельность государства осуществляется только в отношении публичных (государственных и муниципальных) денежных фондов, что, однако не соответствует современным рыночным экономическим отношениям. На наш взгляд, правы ученые, говоря об устаревшем подходе «к пониманию предмета финансового права, высказанным известным зарубежным классиком П.М. Годме, который считал, что финансо-

1Финансовое право: Учебник /Отв. Ред. Н.И. Химичева, 3-е изд., перераб. и доп. — М., Юристъ, 2002. С. 32 — 33, С. 67.

2Конституционный Суд РФ в своем Определении сделал вывод, что полномочия Банка России по своей природе относятся к функциям государственной власти. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.

442

вое право своим предметом имеет отношения по поводу государственных финансов»… « Критерием применения публично-правового метода в сфере частных финансов выступает наличие публичных интересов в этой сфере, если учитывать совокупность частных интересов, диалектически переходящих в качество публичных интересов»1.

Такие интересы имеются при регулировании финансового посредничества, т.е. при деятельности субъектов, привлекающих денежные средства от своих клиентов и размещающих их в целях получения прибыли. К таковым относятся страховые, кредитные и многие другие финансовые организации. Соответственно и фонды, находящиеся в распоряжении финансовых посредников и вращающиеся на финансовом рынке, нуждаются в пристальном внимании со стороны государства, иными словами, также выступают предметом финансово-правового регулирования.

Обозначенная позиция позволяет объяснить наличие в системе финансового права правовых подотраслей и институтов (а в учебниках финансового права соответствующих глав), не имеющих непосредственного отношения к формированию, распределению и использованию публичных денежных фондов, таких, как право денежного обращения (эмиссионное право), банковское публичное право, финансово-пра- вовое регулирование рынка ценных бумаг и др. К таким институтам можно отнести и страховое публичное право или финансово-правовое регулирование страховой деятельности.

Допуская возможность осуществления финансовой деятельности государства в отношении также и в частных фондов при необходимом наличии публичного интереса (это, по сути, относится к фондам, обращающимся на финансовом рынке), можно предложить более широкое определение публичной финансовой деятельности в целях обеспечения соответствия предмета финансового права и его системы. «Публичная финансовая деятельность — это управленческая деятельность публичной власти по организации денежного обращения; по формированию, распределению, использованию публичных денежных фондов; по государственному регулированию и контролю на финансовых рынках»2.

1Imeda A Tsindeliani, Svetlana V Miroschnik, Inessa V Bit-Shabo, Anatoly D Selyukov, Maxim M Proshunin, Svetlana V Rybakova, Ekaterina G Kostikova, Svetlana S Tropskaya. Financial Law as a public law branch: a fresh look at the signs of publicity // Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues, Volume 22, Issue 5, 2019 / URL: https://www.abacademies.org/articles/financial-law-as-a- public-law-branch-a-fresh-look-at-the-signs-of-publicity-8677.html

2Цит. по Тропская С.С. К вопросу о предмете современного финансового права // Финансовое право. 2013. № 12. С. 12.

443

Примечательно, что в последнее десятилетие подход к изучению страхового публичного права стал мало-помалу меняться. Это продиктовано тем, что страхование и его правовые основы стали рассматриваться юристами (вслед за экономистами) не обособлено, а в контексте более широкого упомянутого выше понятия — финансового рынка1.Такой подход позволяет взглянуть по-новому на место страхового публичного права в системе финансового права.

11.2. Место страхового публичного права в системе финансового права

Система права, в том числе и его отраслей — категория весьма подвижная, ее содержание меняется в зависимости от исторических, экономических, политических условий. Особенно это видно на примере финансового права, система которого в последние десятилетия после распада СССР и возвращения к рыночным отношениям претерпела существенные изменения.

Традиционные разделы финансового права такие, как бюджетное право, налоговое право, финансовый контроль стали признаваться его подотраслями, резко возросло значение эмиссионного права. Не миновали эти изменения отдельные институты финансового права, которые обычно в советских учебниках раскрывались фрагментарно и особого интереса в советской науке не вызывали. Речь идет об институтах, которые именуются как: «Финансово-правовое регулирование банковской деятельности», «Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг», «Финансово-правовое регулирование страховой деятельности»2. Есть много оснований полагать, что эти, и другие близкие к ним институты, в том числе появившиеся сравнительно недавно («Финансово-правовое регулирование микрофинансирования», «Финансово-правовое регулирование коллективного инвестирования»3) имеют много общего и могут быть

1См.: Финансы: учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. /под ред. В.Г. Князева, В.А. Слепова. М., 2008. Финансовые рынка и финансово-кредитные институты / Под ред. Г.Н. Белоглазовой, Л.П. Кроливецкой. — СПб, 2014; Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дисс… д.ю.н. М., 2016. Занин А.С. Финансово-правовое регулирование деятельности субъектов страхового рынка Российской Федерации: автореф. дисс. на соиск. уч.ст. к.ю.н., М., 2021.

2Эти институты можно также называть как «Банковское публичное право», «Публичное право рынка ценных бумаг», «Страховое публичное право».

3Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федера-

ции: дисс… д.ю.н. М., 2016.

444

охвачены новой формирующейся подотраслью финансового права — публичным правом финансового рынка1. Назовем эти основания.

Во-первых, объединяет эти институты общее, родовое для них понятие — понятие финансового рынка. Под финансовым рынком предлагается понимать совокупность экономических отношений, возникающих в связи с перемещением свободных денежных средств и иных финансовых инструментов от их владельцев к другим субъектам при возможном активном участии финансовых посредников, для размещения этих средств в целях извлечения максимальной прибыли, но сопровождающихся высокими рисками. Финансовый рынок имеет свои секторы (сегменты): рынок банковского кредитования, рынок ценных бумаг, рынок страхованиия и т.д. 2 Нетрудно увидеть, что все перечисленные выше институты представляют собой нормы, регулирующие организацию обращения свободных денежных капиталов на том или ином сегменте финансового рынка и государственный контроль (надзор) в этой сфере.

Следует подчеркнуть, что отношения, возникающие на финансовом рынке регулируются не только публичными (финансово-право- выми), но и частноправовыми (гражданско-правовыми нормами). Как верно пишет А.В. Турбанов: «совершаемые на финансовом рынке сделки не могут и не должны регулироваться нормами финансового права. Это бы означало огосударствление рынка и нивелирование частных интересов... Вместе с тем существует массивный блок общественных отношений, связанных с финансовым рынком, который должен быть предметом публично-правового регулирования, т.е. регулироваться с помощью императивного метода и использования соответствующих мер государственного принуждения. Речь идет об установлении организационно-правовых основ финансового рынка, обеспечивающих его успешное функционирование как самостоятельной системы, состоящей из взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, и как подсистемы финансовой системы страны, взаимосвязанной и взаимодействующей с финансовой системой в целом и ее другими элементами»3.

Во-вторых, имеются единые цели государственного регулирования и надзора на всех сегментах финансового рынка, которые к тому же

1Термин «Публичное право финансового рынка» предложен проф. К.С. Бельским / Бельский К. С. Истоки и обзор российского финансового права от образования Древнерусского государства до начала XX века // Государство и право. 2014. — № 10. С. 8192.

2См., подробнее о понятии финансовый рынок: Турбанов А.В. Финансовое право и финансовый рынок (часть 1) // Финансовое право. 2020. № 10. С. 7-12; Гузнов А.Г. Указ. соч.

3Турбанов А.В. Финансовое право и финансовый рынок (часть 2) // Финансовое право. 2021. № 1. С. 10-16.

445

закреплены законодательно. Так, в ст. 4 федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) среди целей ЦБ РФ называются: развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

В-третьих, в 2013 г. полномочия по регулированию деятельности финансовых организаций на всех сегментах финансового рынка были переданы Банку России, т.е. был создан единый регулятор или так называемый «мегарегулятор» на финансовом рынке. В Банка России действуют среди прочих структурных подразделений подразделения «межсекторального характера», т.е. в ведении которых находятся несколько сегментов финансового рынка. К таким департаментам относятся Департамент финансовой стабильности, Департамент стратегического развития финансового рынка, Служба по защите прав потребителей рынка и обеспечению доступности финансовых услуг и др.1

В-четвертых, создание мегарегулятора способствовало и способствует унификации требований к финансовым организациям, мер по регулированию, контролю и надзору на финансовом рынке. Например, к финансовым организациям различных сегментов финансового рынка — банкам, страховым организациям, профессиональным участникам рынка ценных бумаг — предъявляются схожие требования к финансовой устойчивости или финансовой надежности; к системам управления рисками. А к их руководителям — требования квалификационного характера и требования к деловой репутации. Иначе говоря, в последние годы можно наблюдать выстраивание единой системы государственного регулирования и контроля (надзора) на финансовом рынке2.

В-пятых, сближение указанных правовых институтов сопровождается стремительным ростом банковского, страхового и т.п. законодательства о регулировании и надзоре на финансовом рынке. Это федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О рынке ценных бумаг», «Об организации страхового дела в Российской Федерации», не говоря об огромном массиве подзаконных нормативных правовых актов. Более того, имеются нормативные правовые акты, регулирующие отношения не на каком-то одном, а на целом ряде сегментов финансового рынка. В качестве примеров можно указать на Закон о Банке России, федеральные закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка», федеральный закон от

1См. официальный сайт Банка России https://cbr.ru/about_br/bankstructute/bankstructute_sub/

2Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дисс. на соиск. уч. ст. д.ю.н. М., 2016.

446

26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (§ 4 главы IX), федеральный закон от 04.06.2018 № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» федеральный закон от 20.07.2020 № 211-ФЗ «О совершении финансовых сделок с использованием финансовой платформы»1 и др.

Эти обстоятельства свидетельствуют, что нормы рассматриваемых финансовых правовых институтов в своей совокупности характеризуются такими признаками системы, как объективность, единство, способность к развитию. Стало быть, они образуют единую систему, именуемую как публичное право финансового рынка.

Публичное право финансового рынка как системное единство норм финансово-правовых институтов, представляет собой, в свою очередь, составную часть (элемент) системы финансового права. Объемность массива актов, содержащих нормы публичного права финансового рынка, закрепляющих выстраивание единой системы государственного регулирования и контроля (надзора) на финансовом рынке, позволяет говорить о публичном праве финансового рынка как о новой формирующейся подотрасли финансового права.

Важно заметить, что публично-правовые отношения на финансовом рынке регламентируются не только правовыми нормами, но и принципами, на которых строится государственное регулирование и надзор. Здесь нужно согласиться с позицией В.В. Ершова о том, что право «выражается в принципах и нормах права, содержащихся в единой, развивающейся и многоуровневой системе форма национального и международного права, реализующихся в государстве»2.

Действительно, правовые принципы играют чрезвычайно важную роль в регламентации государственного регулирования и надзора на финансовом рынке. Так, по справедливому мнению А.Г. Гузнова, принципы регулирования и надзора на финансовом рынке представляют собой «во-первых, непосредственное обобщение опыта, результатом которого является основная идея, служащая для построения теории, а во-вто- рых, закономерности развития действительности»3. Указанные принципы разделяются на общеправовые (верховенства права; гуманизма;

1СПС «КонсультантПлюс».

2Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений. М., 2018.

С. 79.

3Публично-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: монография / А.Г. Гузнов, Т.Э. Рождественская. М., 2017. С.137.

447

равенства и др.) и на специально-правовые. К последним ученые предлагают относить, в частности, принцип эффективности, принцип законности, принцип системности, принцип пропорциональности1.

Изложенное позволяет определить публичное право финансового рынка как формирующуюся подотрасль финансового права, которая представляет собой совокупность правовых норм и принципов, регламентирующих общественные отношения, складывающихся по поводу государственного регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке.

Таким образом, страховое публичное право является институтом формирующейся подотрасли финансового права — публичного права финансового рынка.

11.3. Предмет страхового публичного права: основные направления финансово-правового регулирования страховой деятельности

Итак, публичное страховое право объединяет нормы, направленные на установление организационно-правовых основ одного из сегментов финансового рынка — рынка страхования. Эти нормы закреплены в различных актах страхового законодательства, а основополагающим среди этих актов выступает Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее — Закон об организации страхового дела)2. Этот закон носит универсальный характер и распространяется почти на все виды страхования (исключением, к примеру, является страхование банковских вкладов).

Интересно, что данный закон изначально содержал главу II «Договор страхования», но с принятием части 2 ГК РФ, эта глава утратила силу. В итоге закон из комплексного правового акта, регулирующего отношения в сфере страхования, преобразовался в акт, объединяющий нормы исключительно публичного или финансово-правового характера. Анализ содержания данного закона позволяет выделить следующие фи- нансово-правовые аспекты регулирования страховой деятельности:

1. Установление основ страхового рынка. К ним относятся общие понятия (страхования и страховой деятельности), определение участников страхования и выделение среди них субъектов страхового

1Там же. С. 138-139.

2«Российская газета», № 6, 12.01.1993

448

дела, чья деятельность находится в фокусе финансово-правового регулирования; определение элементов страхования, форм и видов страхования. Примечательным видится появление в Законе об организации страхового дела статьи 6.1, регулирующей особенности обмена информацией в электронной форме между страховщиком и его клиентами, что отражает активно происходящие процессы цифровизации финансового,

втом числе и страхового рынка.

2.Требования к обеспечению финансовой устойчивости и плате-

жеспособности страховщиков. Анализ гл. III Закона об организации страхового дела позволяет выделить следующие инструменты обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности страховщика: гарантии финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков; правила замены страховщика; требования к учету и хранению ценных бумаг, принимаемых для покрытия средств страховых резервов и собственных средств страховщика; специальные требования по ведению бухучета и составлению отчетности; многоуровневая система негосударственного финансового контроля.

Ведущим их перечисленных инструментов видится первый, т.е. гарантии финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков. Однако далеко не все ученые считают, что этот инструмент по своей природе является финансово-правовым. Так, А.И. Худяков полагал, что установление гарантий финансовой устойчивости страховщика (экономически обоснованные страховые тарифы; страховые резервы; собственные средства; перестрахование) регламентируется нормами гражданского права, поскольку здесь государством регулируется специальный порядок формирования, распределения и использования денежных фондов, относящихся к частным финансам1.

Этот подход выглядит правильным, если исходить из того, что финансовая деятельность государства распространяется исключительно на публичные денежные фонды. Если же руководствоваться иным подходом, о котором уже говорилось выше, что финансовая деятельность государства распространяется также на денежные фонды финансовых посредников (в том числе страховщиков), становится понятным, что установление требований к финансовой устойчивости закрепляется нормами финансового права. Действительно, публичный интерес заключается в том, чтобы на страховом рынке работали финансово-надежные страховые компании, не подвергая рискам банкротства интересы своих клиентов. Поэтому установление гарантий финансовой устойчивости,

1 Худяков А.И. Страховое право. — СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004. С. 212.

449

равно как и других инструментов обеспечения финансовой устойчивости и надежности страховщиков— прерогатива финансового права, хотя, надо признать имеются и частноправовые элементы (например, при перестраховании).

3. Страховой надзор. Надзорная (контрольная) деятельность — необходимая часть финансовой деятельности государства, как деятельности управленческой. В рамках страхового надзора осуществляется лицензирование (т.е. допуск на рынок) субъектов страхового дела, проведение проверок, применение мер воздействия к нарушителям страхового законодательства. В отличие от первых двух направлений финан- сово-правового регулирования страховой деятельности, где отношения носят регулятивный характер, отношения, возникающие в сфере страхового надзора по своей природе являются охранительными, т.е. направленными на обеспечение правильного функционирования регулятивных отношений. Это позволяет выделить в финансово-правовом регулировании страховой деятельности два основных направления: регулятивное

и охранительное.

Кроме того, существуют отдельные виды страхования, в которых государственное вмешательство проникает в отношения по заключению сделок между страхователями и страховщиками (выгодоприобретателями, застрахованными лицами). В первую очередь, это обязательное государственное страхование государственных служащих определенных категорий (военнослужащих, милиционеров, судей и др.) 1. Далее, это обязательное социальное страхование, охватывающее все работающее население, а в отдельных случаях, неработающих лиц 2. И, наконец, это обязательное страхование банковских вкладов физических лиц 3.

Особенности данных видов страхования заключаются в следующем.

1)Страхование осуществляется непосредственно на основании специальных законов и иных нормативно-правовых актах либо на основании договоров, заключаемых в соответствии с этими актами.

2)Обязательным участником этих отношений является государство или представляющий его субъект.

1См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900; Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ, 30.07.1992, № 30, ст. 1792 и др.

2См.: Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // «Российская газета», № 139, 21.07.1999; Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании в Российской Федерации» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 04.07.1991, № 27, ст. 920 и др.

3См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ от 29 декабря 2003 г., № 52 (часть I), ст. 5029.

450