!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Например, в Законе № 371-ФЗ указанная программа согласно ч. 7 ст. 16 утверждена в приложениях № 38 (на 2012 год) и 30 (на плановый период 2013 и 2014 годов).

Статьей 109 БК РФ регулируются вопросы внесения изменений

впрограмму государственных внешних заимствований РФ и программу государственных гарантий РФ в иностранной валюте.

Всилу того что программа государственных внешних заимствований РФ, как уже говорилось, утверждается в составе федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, п. 1 ст. 109 БК РФ установлено, что только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете могут быть заключены договоры о государственных внешних заимствованиях России, исполнение которых требует увеличения утвержденных объемов государственных внешних заимствований РФ.

Стоит обратить внимание на то, что наименование ст. 109 звучит как «Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте». При этом о внесении изменений в последнюю из названных программ в тексте статьи речи и не идет.

Всвязи с этим, как представляется, в целях обеспечения соблюдения публичных интересов положения п. 1 ст. 109 БК РФ подлежат распространению и на случаи превышения установленного объема государственных гарантий России в иностранной валюте, ведь согласно п. 3 ст. 108.1 БК РФ программа государственных гарантий РФ

виностранной валюте также утверждается в рамках приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Вп. 2 ст. 109 комментируемого кодекса установлен открытый перечень случаев, когда договоры о государственных внешних заимствованиях России, о предоставлении государственных гарантий России по внешним займам подлежат ратификации.

Стоит заметить, что в случае с займами, превышающими сумму

вэквиваленте 10 млн долл., а также предоставляемыми гарантиями, превышающими сумму в эквиваленте 50 млн долл., на весь срок займа или гарантии, одной ратификации для законной реализации данных долговых обязательств недостаточно. Такие заимствования

401

и гарантии, как было указано выше, подлежат также обязательному утверждению, соответственно, в составе программы государственных внешних заимствований РФ и программы государственных гарантий РФ в иностранной валюте федеральным законом о федеральном бюджете, как того требуют положения п. 3 ст. 108 и п. 2 ст. 108.1 БК РФ.

Добавим, что в соответствии с пп. «б» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «ратификация», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Из ст. 14 данного закона следует, что ратификация международных договоров России в соответствии с Конституцией РФ осуществляется в форме федерального закона.

Также п. 2 ст. 109 БК РФ предусмотрено, что не подлежат ратификации договоры о государственных внешних заимствованиях России, если они были заключены во исполнение права, установленного п. 3 ст. 106 БК РФ. Системный анализ положений комментируемого кодекса показывает, что в данном случае имеет место техническая ошибка и законодатель здесь имел в виду случаи осуществления внешних заимствований России, определенные в п. 5 ст. 108 БК РФ.

Нововведением БК РФ, обусловленным предоставленным новой редакцией ст. 103 комментируемого кодекса правом субъектам РФ осуществлять государственные внешние заимствования, являются положения ст. 108.2 БК РФ, посвященные формированию и утверж-

дению в составе закона о бюджете субъекта РФ программы государственных внешних заимствований субъекта РФ, которые, как представляется, направлены на упорядочение процесса осуществления региональных внешних заимствований и максимизируют ответственность субъекта РФ по принятию и своевременному исполнению своих внешних долговых обязательств.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ, как закреплено в п. 1 ст. 108.2 БК РФ, представляет собой перечень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Стоит заметить, что требование относительно обязательного отражения в программе государственных внешних заимствований России такого аналитического показателя, как разница между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основно-

402

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

го долга по каждому виду долгового обязательства, по отношению к программе государственных внешних заимствований субъекта РФ законодатель не предъявляет.

Требования к содержанию рассматриваемой программы определены в п. 2 ст. 108.2 комментируемого кодекса.

В ней, в частности, должен быть установлен предельный объем государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), который в соответствии со ст. 106 БК РФ в текущем финансовом году с учетом положений ст. 104 не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ и (или) погашение внешнего долга субъекта РФ.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ согласно п. 3 ст. 108.2 БК РФ подлежит утверждению в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Иными словами, возможно утверждение названной программы либо на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год и плановый период. Это связано с тем, что федеральным законодателем предоставлено субъектам РФ право выбора составления

иутверждения проекта бюджета субъекта РФ сроком либо на год, либо на три года (в соответствии с законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете (п. 4 ст. 169 БК РФ)).

Как следует из ст. 184.2 и 185 комментируемого кодекса, проект программы государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) вносится высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти одновременно с проектом закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) для его рассмотрения

иутверждения.

В качестве примера реализации рассматриваемых положений можно привести Закон Республики Башкортостан от 05.12.2011

№ 460-з «О бюджете Республики Башкортостан на 2012 год», в пп. 2 п. 2 ст. 19 которого указывается, что Программа государ-

403

ственных внешних заимствований Республики Башкортостан на 2012 год утверждена в приложении № 14 к данному закону.

Не обошел законодатель вниманием и разработку и утвержде-

ние программы государственных внутренних заимствований России на очередной финансовый год и плановый период, которая в силу п. 1 ст. 110 БК РФ представляет собой перечень всех внутренних заимствований России в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Отметим, что в ранее действовавшей редакции названной статьи законодатель не предъявлял требования по поводу отражения указанной разницы. Введение указанного аналитического показателя, как видится, служит целям реализации эффективной долговой политики.

Отдельно в п. 1 указанной статьи законодателем подчеркивается необходимость отражения в программе государственных внутренних заимствований России государственных внутренних займов, осуществляемых путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривающих в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента. Добавим, что возможность выпуска таких ценных бумаг предусматривается ст. 3 Закона № 136-ФЗ.

Программа государственных внутренних заимствований России согласно п. 3 ст. 110 БК РФ утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в том же порядке, что и программа государственных внешних заимствований РФ, программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте.

В частности, в Законе № 371-ФЗ названная программа согласно ч. 1 ст. 15 утверждена в приложениях № 32 (на 2012 год) и 33

(на плановый период 2013 и 2014 годов).

Всвою очередь, требования к разработке и утверждению программ

государственных внутренних заимствований субъекта РФ и муниципальных заимствований содержатся в введенной Законом № 63-ФЗ ст. 110.1 БК РФ. Ранее указанные требования были закреплены в ст. 110 комментируемого кодекса.

404

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ (муниципальных заимствований) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в силу п. 1 ст. 110.1 БК РФ представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ (муниципального образования) с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год

иплановый период) подлежит утверждению в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ, а программа муниципальных заимствований — в качестве приложения к решению о местном бюджете.

Иными словами, названные программы утверждаются либо на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год

иплановый период, что, как уже говорилось, обусловлено дискреционным правом субъектов РФ (муниципальных образований) выбора составления и утверждения проекта соответствующего бюджета сроком либо на год, либо на три года.

Порядок рассмотрения и утверждения рассматриваемых программ подобен вышеизложенному порядку рассмотрения и утверждения программы государственных внешних заимствований субъекта РФ.

Иллюстрацией реализации рассматриваемых положений может служить Закон Санкт-Петербурга «О бюджете СанктПетербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», согласно п. 3 ст. 9 которого Программа государственных внутренних заимствований Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов утверждена в приложении № 9 к данному закону.

Еще одной новеллой БК РФ выступают нормы ст. 110.2 БК РФ, предусматривающие разработку и утверждение программ государст-

венных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ. Ранее государственные (муниципальные) гарантии, будучи частью государственных (муниципальных) заимствований, подлежали включению, соответственно, в программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальных образований.

405

Программа государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ, как следует из п. 1 ст. 110.2 БК РФ, являет собой перечень предоставляемых государственных гарантий России, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый и плановый период). В данном пункте помимо легального определения содержится также перечень сведений, подлежащих включению в названные программы.

Отдельно законодателем оговаривается обязательность отражения в данных программах каждого направления (цели) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает 1 млрд руб. — для государственных гарантий России, 10 млн руб. — для государственных гарантий субъекта РФ и 100 тыс. руб. — для муниципальных гарантий.

При этом прямо предусматривается, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.

Вышеуказанные программы подлежат утверждению в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете. При этом если программа государственных гарантий РФ утверждается на очередной финансовый год и плановый период, то утверждение программ государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий возможно как на очередной финансовый год, так и на очередной финансовый год и плановый период.

Так, например, Законом № 371-ФЗ данная программа утверждена в приложениях № 34 (на 2012 год) и 35 (на плановый период 2013 и 2014 годов), Законом г. Москвы от 07.12.2011 № 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» — в приложениях № 17 (на 2012 год), 18 (на 2013 год) и 19 (на 2014 год), решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2011 № 56/1665 «О бюджете Волгограда на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» — в приложениях № 11 (на 2012 год) и 12 (на 2013–2014 гг.).

Интересно отметить, что федеральным законодателем не предъявляется подобного требования о разработке и утверждении программы государственных гарантий субъектов РФ в иностранной валюте, в то время как данный вид долгового обязательства в силу пп. 3 п. 5 ст. 99

406

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

рассматриваемого кодекса формирует государственный внешний долг субъекта РФ. Как представляется, отсутствие названного требования не способствует упорядочению процедуры предоставления государственных (муниципальных) гарантий и, как следствие, не позволяет повысить надежность принятых на себя субъектом РФ обязательств.

Положения комментируемой главы, а именно ст. 112.1 БК РФ, введенной в действие Законом № 63-ФЗ, конкретизируют категорий-

но-понятийные аспекты института восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), урегулированного нормами гл. 19.1 анализируемого кодекса.

Как следует из п. 3 ст. 168.2 БК РФ, просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования) наряду с просроченной задолженностью по бюджетным обязательствам учитывается ВАС РФ (арбитражным судом субъекта РФ) при установлении оснований для введения в субъекте РФ (муниципальном образовании) временной финансовой администрации в рамках производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

Пункт 1 ст. 112.1 БК РФ определяет, что под просроченной

задолженностью по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления), следует понимать задолженность субъекта РФ (муниципального образования), образовавшуюся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования).

Подобное определение было закреплено и в ранее действовавшей редакции вышеупомянутой ст. 168.2 комментируемого кодекса.

Нововведением же ст. 112.1 БК РФ является закрепление порядка определения объема (размера) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), что служит целям создания большей правовой определенности в вопросе определения оснований для введения временной финансовой администрации, ведь исполнение долгового обязательства рассчитано на несколько лет, поэтому необходимо установить — в какой именно части публично-правовым образованием не выполнены обязательства перед кредитором.

407

Так, п. 2 ст. 112.1 БК РФ закрепляет, что в объем просроченной задолженности включается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования), срок исполнения которых наступил. Законодатель конкретизирует, что сюда включается объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ (муниципального образования), объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) и иных долговых обязательств субъекта РФ (муниципальных гарантий).

Кроме того, в объем просроченной задолженности подлежит включению также сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Следует отметить, что в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления государственным (муниципальным) долгом п. 3 и 4 ст. 121 БК РФ установлено требование об учете информации о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в государственной долговой книге субъекта РФ (муниципальной долговой книге).

Процедуру отражения в бюджетах соответствующего уровня бюджетной системы РФ поступлений от заимствований, погашения государственного или муниципального долга, возникшего из заимствований, и расходов на его обслуживание регламентируют нормы ст. 113 БК РФ.

Всилу того что государственные (муниципальные) заимствования осуществляются с целью покрытия бюджетного дефицита за счет привлечения дополнительных ресурсов (ст. 103 БК РФ), поступления средств от заимствований, как определено в п. 1 ст. 113 БК РФ, учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета. На суммы данных поступлений увеличивается объем названных источников.

Всвою очередь, правила отражения в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы РФ расходов на обслуживание долговых обязательств закреплены в п. 2 указанной статьи.

Так, все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным и муниципальным ценным бума-

408

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

гам) учитываются в соответствующем бюджете как расходы на обслуживание государственного и муниципального долга.

В соответствии с положениями приказа Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», расходы на обслуживание государственного долга РФ отражаются по разделу 1300 «Обслуживание государственного и муниципального долга», подразделам 1301 «Обслуживание государственного внутреннего

имуниципального долга» и 1302 «Обслуживание государственного внешнего долга» классификации расходов бюджетов.

При этом законодателем оговаривается, что на уменьшение расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем финансовом году относятся: поступления в соответствующий бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость; поступления в соответствующий бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода; разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения.

Добавим, что приказом Минфина России от 03.11.2006 № 395 «Об осуществлении отдельных операций со средствами, поступающими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, составляющих государственный внутренний долг Российской Федерации, в соответствии с положениями статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации» в развитие положений п. 2 ст. 113 БК РФ установлен порядок осуществления операций с доходами, полученными от размещения государственных ценных бумаг РФ в сумме, превышающей номинальную стоимость, а также доходами, полученными в качестве накопленного купонного дохода, подлежащими отнесению на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного внутреннего долга РФ в текущем году.

Наконец, правила отражения в соответствующем бюджете погашения основной суммы долга Российской Федерации, долга субъекта РФ, муниципального долга (т.е. за вычетом всех процентов

ииных платежей, относящихся на обслуживание долга), возникшей из государственных или муниципальных заимствований, установлены п. 3 ст. 113 БК РФ, в соответствии с которыми погашение основного государственного (муниципального) долга учитывается в источниках финансирования соответствующего бюджета посредством уменьшения указанных источников на сумму погашения.

409

Так, например, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» операции по погашению государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, отражаются по коду 000 01 01 00 00 00 0000 800 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Обратите внимание: отличные от вышеуказанных правила установлены п. 3 ст. 98.1, п. 3 ст. 99.1, п. 3 ст. 100.1 БК РФ в отношении списания с государственного внутреннего долга России, субъекта РФ, муниципального долга, осуществляемого посредством уменьшения объема соответствующего долга по видам списываемых долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Особенности отражения в соответствующем бюджете исполнения обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, возможность выпуска которых определена ст. 3 Закона № 136-ФЗ, заключаются в следующем. В данном случае размер государственного долга России подлежит уменьшению на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам. В остальном же учет исполнения указанных долговых обязательств производится в соответствии с общими правилами, закрепленными в п. 2 и 3 ст. 113 БК РФ.

Если предыдущие положения комментируемого кодекса, в частности п. 5 ст. 103 и ст. 106, регулировали вопросы предельных объемов государственных (муниципальных) заимствований в целом, то нормы ст. 114 БК РФ отдельно регламентируют предельные показатели такого вида долговых обязательств в рамках заимствований, как

государственные (муниципальные) ценные бумаги.

Отметим, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 136-ФЗ государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени России; государственными ценными бумагами субъекта РФ — ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ,

410