!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

га субъекта РФ. Ведь в указанной норме речь идет не о гарантиях субъекта РФ, предоставляемых России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), такие гарантии формируют в соответствии с пп. 5 п. 4 ст. 99, п. 3 ст. 104, п. 4 ст. 117 БК РФ государственный внутренний долг субъекта РФ.

Статьей 106 БК РФ установлены ограничения по предельному объему заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований. Названный предел не может превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. Иными словами, субъекты РФ и муниципальные образования при осуществлении заимствований не должны выходить за рамки установленных законодателем в п. 2 ст. 103 БК РФ целей осуществления заимствований (в суммовом выражении).

Кроме того, учитывая положения ст. 104 БК РФ, как того требует законодатель, и, в частности, п. 1, устанавливающий цели осуществления внешних заимствований субъектами РФ, можно заключить следующее. Предельные объемы внешних заимствований субъектов РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, в текущем финансовом году не могут превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение внешних долговых обязательств соответствующего бюджета.

Что же касается субъектов РФ, в отношении которых указанный расчетный показатель был превышен, то в п. 1 ст. 104 БК РФ прямо оговаривается, что объем внешних заимствований таких субъектов РФ в текущем финансовом году не должен превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ, без учета обязательств по предоставленным гарантиям в иностранной валюте.

Интересно отметить, что Минфином России, как следует из письма от 18.11.2011 № 02-03-10/5024, подготовлены для рассмотрения соответствующие поправки в комментируемую статью, предусматривающие, что предельный объем заимствований субъектов РФ может превысить установленные указанной статьей ограничения в случае предоставления другим бюджетам бюджетной систе-

391

мы РФ бюджетных кредитов, источником финансового обеспечения которых являются привлеченные заемные средства. На настоящий момент предложенные Минфином России изменения пока что не нашли своего отражения в действующей редакции ст. 106 комментируемого кодекса.

Такому обязательному параметру формирования и исполнения бюджетов, как предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода), посвящены положения ст. 107 БК РФ.

Как предусмотрено п. 1 названной статьи, данный показатель, означающий объем долга субъекта РФ (муниципального образования), который не может быть превышен при исполнении соответствующего бюджета, ежегодно устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Стоит отметить, что ранее действовавшая редакция ст. 107 БК РФ в п. 2 устанавливала общее ограничение относительно предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), обращенное ко всем без исключения субъектам РФ (муниципальным образованиям). В соответствии с изменениями, внесенными Законом № 63-ФЗ в указанную статью, по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям, имеющим в своих собственных доходах в течение двух из трех последних финансовых лет большую долю безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ, предусмотрены более жесткие ограничения по предельным значениям долга. Данные нововведения можно обусловить реализацией законодателем поставленной в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008–2010 годах» задачи по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджетов.

Так, согласно общему правилу, закрепленному в п. 2 ст. 107, предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Заметим, что ранее в п. 2 данной статьи говорилось о том, что не учитывается только финансовая помощь из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, которая в соответствии с п. 5 ст. 41 комментируемого кодекса осуществлялась в форме дотаций и субсидий, а не все безвозмездные и безвозвратные поступления.

392

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Для тех же субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставленных из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, установлено более строгое требование. Предельный объем долга таких субъектов составляет не более чем 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета соответствующего субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Аналогично в п. 3 ст. 107 БК РФ установлено, что предельный объем муниципального долга, по общему правилу, не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

По отношению же к муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а также предоставленных за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов, законодателем установлены более жесткие требования. Предельный объем муниципального долга таких муниципальных образований должен составлять не более чем 50% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (представительный орган муниципального образования), с одной стороны, должен учитывать ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, а с другой, может утверждать дополнительные ограничения по государственному долгу субъекта РФ, муниципальному долгу, что обусловлено целями управления соответствующим долгом.

393

Так, например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в ст. 44 установлено дополнительное требование, согласно которому верхний предел долга по государственным гарантиям Санкт-Петербурга не должен превышать 20% объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2017 г. предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального образования) может превысить ограничения, установленные вышеуказанными п. 2 и 3, в пределах объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января текущего года и (или) в случае утверждения законом субъекта РФ (нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования) о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета) бюджетных кредитов, привлекаемых в текущем финансовом году в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной системы РФ, в пределах указанных кредитов. То же самое распространяется на утверждение верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта РФ (муниципального долга).

Несоблюдение установленного положениями ст. 107 комментируемого кодекса предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) при исполнении соответствующего бюджета является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, перечень которых установлен в ст. 282 БК РФ. Добавим, что в ст. 283 БК РФ данное нарушение прямо поименовано в качестве одного из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

В случае если при исполнении соответствующего бюджета объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) превышает предельный объем долга, установленный законом (решением) о соответствующем бюджете, то согласно п. 5 ст. 107 БК РФ уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления не имеют право принимать новые долговые обяза-

394

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

тельства до того, как объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) не будет приведен в соответствие с требованиями комментируемой статьи. Исключение из этого правила составляет правомочие принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), предусмотренное ст. 112 комментируемого кодекса, ведь реструктуризация как один из методов управления государственным (муниципальным) долгом как раз направлена на урегулирование государственной (муниципальной) задолженности.

Помимо предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в законе (решении) о соответствующем бюджете должен найти свое отражение также такой расчетный показатель, характеризующий размер государственного (муниципального) долга, как верхние пределы государственного внутреннего и внешнего (при его наличии) долга субъекта РФ (верхний предел муниципального долга) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода) с указанием, в том числе, верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта РФ (муниципальным гарантиям).

Например, в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 1 Закона Тюменской области от 09.11.2011 № 85 «Об областном бюджете на 2012 год

ина плановый период 2013 и 2014 годов» верхний предел государственного внутреннего долга Тюменской области на 1 января 2013 г. установлен в сумме 6 149 457 тыс. руб., в том числе верхний предел долга по государственным гарантиям — в сумме 5 830 000 тыс. руб.

Обратите внимание: данные расчетные показатели устанавливаются с учетом положений п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, а до 1 января 2017 г. — положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации

иотдельные законодательные акты Российской Федерации».

Вкачестве еще одного из обязательных параметров формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов законодатель в ст. 111 БК РФ называет предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.

Под обслуживаем государственного (муниципального) долга, как следует из п. 1 ст. 119 комментируемого кодекса, понимаются опе-

395

рации по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Обратите внимание: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального образования в размере, не превышающем 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня, устанавливался и ранее в составе обязательных параметров, при утверждении законом (решением) о бюджете которых допускалось осуществление государственных и муниципальных заимствований.

Вдействующей же редакции ст. 111 БК РФ уточняется, что при этом не учитывается объем расходов, которые осуществляются за счет субвенций, что представляется вполне справедливым, ведь исполнение субъектом РФ или муниципальным образованием расходных обязательств, возникающих при выполнении ими переданных полномочий иных публично-территориальных образований, осуществляется за счет средств бюджета другого уровня (ст. 133, 140 БК РФ). Также законодателем предусмотрено, что предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального образования не должен быть превышен по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год.

Объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) подлежит установлению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) с соблюдением вышеуказанного ограничения в законе (решении) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода).

Так, например, в ст. 9 Закона Санкт-Петербурга от 02.11.2011 № 658-120 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» предельный объем расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга установлен на 2012 год в сумме 1 812 600 тыс. руб., на 2013 — 2 965 400 тыс. руб., на 2014-й — 3 064 000 тыс. руб.

Отметим, что согласно ст. 283 БК РФ несоблюдение предельного объема расходов на обслуживание государственного (муниципаль-

396

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

ного) долга, установленного комментируемым кодексом и, в частности, положениями ст. 111, является основанием применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, перечень которых закреплен в ст. 282.

Кроме того, последствия нарушения требований ст. 111 БК РФ предусмотрены также ст. 112 БК РФ, регламентирующей по-

следствия превышения предельного объема государственного долга субъекта РФ или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.

Вуказанных случаях уполномоченный государственный орган субъекта РФ или орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ или муниципального долга.

Рассмотренные последствия предусматривались и в ранее действовавшей редакции ст. 112 БК РФ для тех случаев, когда субъект РФ или муниципальное образование в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств. В обратном же случае, т.е. когда субъект РФ или муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, законодателем предусматривалась возможность уполномоченного органа государственной власти в отношении нижестоящих бюджетов осуществить такие меры, как назначение ревизии бюджета субъекта РФ или местного бюджета, передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России, а исполнения местного бюджета — под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ, что, по мнению некоторых исследователей1, ограничивало организационную самостоятельность региональных и местных бюджетов.

Вцелях усиления контроля за формированием государственного (муниципального) долга законодатель, регламентируя процедуру осуществления государственных (муниципальных) заимствований или предоставления гарантий государства (муниципального образования) по исполнению обязательств третьих лиц, устанавливает

1 См.: Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / под ред. А.Н. Козырина. М., 2007.

397

обязанность разработки программ государственных (муниципальных) заимствований и программ государственных (муниципальных) гарантий.

Так, в ст. 108 комментируемого кодекса предусмотрена разработка и утверждение программы государственных внешних заимствований РФ, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Отметим, что в ранее действовавшей редакции названной статьи законодатель не предъявлял требования по поводу отражения указанной разницы.

Пункт 2 ст. 108 БК РФ требует разделения в программе государственных внешних заимствований РФ несвязанных (финансовых) и целевых иностранных заимствований с указанием по каждому виду долгового обязательства сведений, перечисленных в пп. 1 и 2 рассматриваемого пункта.

Как было отмечено выше, определение целевого иностранного заимствования, включающего связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, закреплено в ст. 6 комментируемого кодекса.

Что касается несвязанных (финансовых) заимствований, то действующее законодательство не содержит легального определения названного понятия. Вместе с тем состав долговых обязательств, формирующих несвязанные (финансовые) заимствования, можно определить исходя из определения внешних государственных заимствований России, закрепленного в п. 4 ст. 103 БК РФ, по остаточному принципу.

Кроме того, БК РФ установлены и иные обязательные требования к составу рассматриваемой программы. В частности, в силу

п.4 ст. 108 БК РФ в программе государственных внешних заимствований РФ должна быть детализирована информация по конкретным займам не менее 85% общего объема внешних заимствований. В данном случае речь идет об указании сведений, предусмотренных

п.2 ст. 108.

Вп. 3 ст. 108 БК РФ законодатель устанавливает обязательность отдельного отражения в данной программе займов, величина кото-

398

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

рых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., на весь срок займа. При этом прямо оговаривается, что условием реализации данных займов является их утверждение в составе программы федеральным законом о федеральном бюджете.

Также в п. 6 ст. 108 БК РФ содержится обязательное требование по включению в программу государственных внешних заимствований России соглашений о займах, заключенных в предыдущие годы, если они не утратили силу в установленном порядке.

Стоит заметить, что вышеперечисленные требования к составу программы государственных внешних заимствований РФ можно обусловить стремлением к усилению контроля за формированием государственного внешнего долга в целях реализации эффективной долговой политики.

Единственным случаем осуществления государственных внешних заимствований, не включенных в программу государственных внешних заимствований России, как следует из п. 5 ст. 108 БК РФ, является осуществление указанных заимствований в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга России в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга России.

При этом данное право, реализуемое Правительством РФ либо Минфином России в случае наделения его соответствующими полномочиями, распространяется только на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования России.

Проведение реструктуризации государственного внешнего долга не подлежит отражению в рассматриваемой программе. Аналогичные правила содержатся и в п. 2 ст. 110, п. 2 ст. 110.1 БК РФ, посвященных программе государственных внутренних заимствований России, программам государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципальных заимствований.

Пункт 8 ст. 108 БК РФ устанавливает, что программа государственных внешних заимствований России утверждается в качестве отдельного приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Разработку данной программы по поручению Правительства РФ осуществляет Минфин России (ст. 165 БК РФ). Далее проект программы государственных внешних заимствований России на очередной финансовый год и плановый период вносится Правитель-

399

ством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для его рассмотрения и утверждения (ст. 184.2

и192 БК РФ).

Вчастности, в Законе № 371-ФЗ названная программа согласно ч. 1 ст. 16 утверждена в приложениях № 36 (на 2012 год) и 37 (на плановый период 2013 и 2014 годов).

Новеллой БК РФ является ст. 108.1, регламентирующая разра-

ботку и утверждение программы государственных гарантий России в иностранной валюте. Ранее государственные гарантии России в иностранной валюте отражались в вышеуказанной программе государственных внешних заимствований РФ. Данное обстоятельство было обусловлено включением государственной (муниципальной) гарантии в состав государственных заимствований.

Программа государственных гарантий России в иностранной валюте в силу п. 1 ст. 108.1 БК РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий России в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период. Исключение составляют целевые иностранные кредиты (заимствования), привлеченные под государственные гарантии России. В указанном пункте помимо легального определения содержится также перечень сведений, подлежащих отражению в программе государственных гарантий России в иностранной валюте.

Отдельно законодателем оговаривается обязательность отражения в программе государственных гарантий России в иностранной валюте каждого направления (цели) гарантирования, объем которого превышает сумму, эквивалентную 50 млн долл., с указанием категорий и (или) наименований принципалов. При этом прямо предусмотрено, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий России в иностранной валюте. Аналогичная норма ранее содержалась в п. 2 ст. 116 БК РФ.

Программа государственных гарантий России в иностранной валюте утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в том же порядке, что и программа государственных внешних заимствований России.

400