Планирование и осуществление публичных закупок: правовое регулирование. Способы закупок.
Информация взята из кафедрального учебника (в редакции 2017 года), но все проверено на предмет соответствия действующему законодательству, несоответствующее исправлено. Поэтому почти все написанное – из законов. По способам закупок информацию взяла с какого-то сайта госзакупок, естественно, тоже актуальная
Публичные закупки
закупки, проводимые публично, т. е. среди неопределенного круга потенциальных поставщиков, как правило на специальных электронных площадках (сайтах) в сети Интернет. К публичным закупкам относятся государственные (муниципальные), «корпоративные» и иные публичные закупки.
Проведение государственных и муниципальных закупок включает семь стадий: 1) планирование закупок; 2) определение поставщиков; 3) заключение контрактов; 4) исполнение контрактов; 5) мониторинг закупок; 6) аудит в сфере закупок; 7) контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере закупок.
Все указанные стадии регулируются Законом № 44-ФЗ и принятыми в соответствии с этим Законом подзаконными нормативными актами.
Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 млн руб., создают специальные структурные подразделения, занимающиеся организацией и проведением закупок, — контрактные службы.
Если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает 100 млн руб. и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает контрактного управляющего — должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта.
Для выполнения технической (организационной) работы при проведении конкурсов и аукционов (разработка закупочной документации, размещение информации в единой информационной системе и др.) заказчики вправе привлекать специализированные организации. Заказчик не вправе передавать специализированной организации функции по созданию комиссий по осуществлению закупок, определению начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждению проекта контракта, закупочной документации и подписанию контракта.
Планирование закупок
Планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов-графиков. Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.
Правительством Российской Федерации устанавливаются:
1) требования к форме планов-графиков;
2) порядок формирования, утверждения планов-графиков, внесения изменений в такие планы-графики;
3) порядок размещения планов-графиков в единой информационной системе.
Планы-графики формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете.
План-график формируется государственным или муниципальным заказчиком в соответствии с требованиями настоящей статьи в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и утверждается в течение десяти рабочих дней после доведения до государственного или муниципального заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
План-график формируется государственным, муниципальным учреждениями, государственным, муниципальным унитарными предприятиями в соответствии с требованиями настоящей статьи при планировании финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального учреждений, государственного, муниципального унитарных предприятий и утверждается в течение десяти рабочих дней после утверждения соответственно плана финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального учреждений, плана (программы) финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального унитарных предприятий.
Особенности планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа устанавливаются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе".
Осуществление закупок
Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг.
Запрос котировок и запрос предложений — довольно простые (в сравнении с аукционом и конкурсом) способы определения поставщиков. Теоретически запрос котировок можно считать упрощенным видом аукциона, а запрос предложений — упрощенным видом конкурса. Вместе с тем законодатель не относит запрос котировок и запрос предложений к торгам (т. е. к аукционам, конкурсам или иным формам торгов).
Согласно Закону № 44-ФЗ единственным неконкурентным способом определения поставщиков является закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (этот способ закупки в специальной литературе также называется «прямая закупка» или «закупка из единственного источника»). При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик заключает договор с поставщиком напрямую, «просто заключает договор» без проведения сложных процедуре. Закупку у единственного поставщика можно осуществлять только в случаях, перечисленных в Законе № 44-ФЗ.
Важно заметить, что выбор способа определения поставщика в соответствии с Законом № 44-ФЗ прямо связан с установленными в законе «ценовыми порогами» («пороговыми значениями») (в общем, зависит от цены контракта).
Информация о государственных (муниципальных) и «корпоративных» закупках (за исключением информации о некоторых видах закупок, указанных в законе) размещается в единой информационной системе, прежде всего на официальном сайте единой информационной системы (www.zakupki.gov.ru). Особенностью аукционов, отличающей этот вид способа определения поставщиков от всех иных, является то, что информация о них размещается не только на указанном официальном сайте, но также и на так называемых электронных площадках. Электронная площадка (по Закону № 44-ФЗ) — это сайт в сети Интернет, на котором проводятся электронные аукционы. Оператор электронной площадки — это юридическое лицо, которое владеет электронной площадкой и обеспечивает проведение закупок на этой электронной площадке. Количество электронных площадок, на которых проводятся аукционы в сфере государственных и муниципальных закупок, ограничено.
Заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок на участие в конкурсах и аукционах при условии, что начальная (максимальная) цена контракта превышает пять миллионов рублей, если Правительством Российской Федерации не установлено иное.
Обеспечение заявки на участие в конкурсе или аукционе может предоставляться участником закупки в виде денежных средств или банковской гарантии. Выбор способа обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе осуществляется участником закупки.
Заключением контрактов завершается процедура определения поставщиков.
В государственный (муниципальный) контракт не допускается включение третейской оговорки.
По общему правилу контракты заключаются в простой письменной форме, в том числе путем обмена электронными документами.
Для осуществления заказчиками закупок федеральные органы исполнительной власти, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», осуществляющие нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов, которые размещаются в единой информационной системе и составляют библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов.
Информация о заключенных в соответствии с Законом № 44-ФЗ контрактах заносится в реестр контрактов, который ведет Федеральное казначейство. Реестр контрактов размещается в единой информационной системе.
Исполнение контрактов осуществляется в соответствии с общими положениями гражданского законодательства с особенностями, указанными в Законе № 44-ФЗ. К этим особенностям, в частности, относятся: проведение экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги; формирование приемочной комиссии для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги; подготовка и размещение в единой информационной системе отчета об исполнении контракта и др.
Законом № 44-ФЗ предусмотрено ведение реестра недобросовестных поставщиков. Реестр недобросовестных поставщиков по Закону № 44-ФЗ ведет ФАС России. В указанный реестр включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Информация, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков, размещается в единой информационной системе.
Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы и на основе содержащейся в ней информации.
Результаты мониторинга закупок по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется Минэкономразвития России в Правительство РФ. Сводный аналитический отчет подлежит размещению в единой информационной системе.
Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях).
Контроль в сфере закупок бывает трех видов: 1) государственный (муниципальный); 2) контроль, осуществляемый заказчиком; 3) общественный контроль.
Государственный (муниципальный) контроль осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок. Контроль осуществляется путем проведения плановых или внеплановых проверок. Информация о проведении контрольными органами в сфере закупок и органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля плановых и внеплановых проверок, об их результатах и выданных предписаниях размещается в единой информационной системе и (или) реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний.
Контроль, осуществляемый заказчиком, не имеет каких-либо особенностей. В Законе № 44-ФЗ указано лишь, что заказчик обязан в предусмотренных законом случаях осуществлять контроль за привлечением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
Общественный контроль за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок осуществляется гражданами, общественными объединениями и объединениями юридических лиц.
ТЕПЕРЬ о корпоративных закупках.
Проведение «корпоративных» закупок фактически включает те же стадии, которые имеются при проведении государственных (муниципальных) закупок. Однако в Законе № 223-ФЗ указанные стадии почти не описаны. Как уже было отмечено, нормативное регулирование большой части отношений в сфере «корпоративных» закупок осуществляется заказчиками самостоятельно (в «положении о закупке»), в связи с чем сложно говорить о каком-либо едином подходе к организации и построению закупочной деятельности у всех заказчиков по Закону № 223-ФЗ. Закупки по Закону № 223-ФЗ проводятся на огромном количестве электронных площадок (пусть информация обо всех закупках и размещается на сайте www.zakupki.gov.ru).
Используются разнообразные конкурентные способы закупки по 223-ФЗ. До 01.07.2018 законодательно было закреплено только два вида процедур: электронный аукцион и конкурс, которые обязательно закрепляются в Положении о проведении закупок. После вступления в силу изменений в положении заказчик обязательно должен прописать алгоритм проведения аукциона, конкурса, а также запроса предложений и запроса котировок по 223-ФЗ. При этом заказчик имеет право установить в положении иные способы выбора исполнителя. Примерами могут быть редукцион (аукцион на повышение), многолотовые аукционы и другие. При этом заказчик прописывает все условия для проведения процедуры, от оснований до вариантов развития событий в случае признания ее несостоявшейся. Что касается неконкурентных способов, то, в отличие от 44-ФЗ, какого-либо перечня не существует. Отдельные виды юридических лиц самостоятельно определяют такой способ. Заказчика ограничивают только нормы о защите конкуренции.
Законом № 223-ФЗ предусмотрено ведение реестра контрактов и реестра недобросовестных поставщиков. Реестр контрактов, заключенных в соответствии с Законом № 223-ФЗ (как и реестр контрактов, заключенных в соответствии с Законом № 44-ФЗ), ведет Федеральное казначейство. Реестр недобросовестных поставщиков по Закону № 223-ФЗ (по аналогии с реестром недобросовестных поставщиков по Закону № 44-ФЗ) ведет ФАС России.
Проведение иных публичных закупок, как правило, включает все стадии прохождения государственных (муниципальных) закупок. Однако наличие или отсутствие тех или иных стадий закупок определяется правилами конкретных электронных площадок, на которых эти закупки проводятся, а также внутренними документами заказчика, регулирующими порядок организации и проведения закупок.
СПОСОБЫ ЗАКУПОК
Способы закупок — это механизм выбора поставщика в ходе госзакупки. Он может быть как конкурентным, так и с отсутствием конкуренции. О них уже было сказано выше. Я тут пойду по ФЗ-44
Конкурсы бывают:
1) открытыми
2) с ограниченным участием (Применяется при госзакупках сложных, а также инновационных товаров и услуг. Победитель должен пройти предквалификационный отбор. Круг лиц, выступающих в качестве адресатов, неограничен, требования ко всем участникам едины).
3) двухэтапные (Помимо основных требований, заказчик вправе добавлять дополнительные. Победителем оказывается тот, чьи условия окажутся наилучшими по результатам второго этапа).
4) закрытыми (Конкурсное предложение адресуется ограниченному кругу поставщиков, соответствующих определенным требованиям. 5) закрытыми с ограниченным участием и закрытыми двухэтапными (Применяются, когда присутствует государственная тайна либо нужно перевозить средства госфонда, либо при поиске водителей и персонала для обслуживания судей и судебных приставов. С 01.07.2018 этот список был дополнен закупками для федеральных органов исполнительной власти, составляющих и реализующих государственную политику в сфере обороны, обеспечения безопасности, и закупками для подведомственных им учреждений и ГУП. Полный перечень таких заказчиков утвержден ПП № 223 от 28.02.2019. В него попали Министерство обороны, СВР и ФСБ.)
Электронные конкурсы – аналог бумажных. Проводятся по аналогии с «бумажными» процедурами. Заказчики в обязательном порядке применяют с 01.01.2020.
Аукционы бывают:
1) открытыми в электронной форме (Побеждает поставщик, чья цена в ходе торгов с пошаговым снижением стала наименьшей. Процедура проводится без какого-либо ограничения по сумме. Перечень закупок, обязательный для этой формы торгов, устанавливается Правительством. Открытые аукционы проводятся на электронных площадках. В настоящий момент их восемь).
2) закрытыми (За получение документации об этом виде аукциона может устанавливаться определенная плата. Ее назначает заказчик, а информация об этом должна указываться в приглашениях приняться участие в аукционе. В Распоряжении Правительства № 1447-р от 12.07.2018 утверждается специализированная площадка для таких торгов — АСТ «ГОЗ»).
Запросы котировок (в т.ч. и электронные). Цена контракта должна быть менее 500 000 рублей. Проводятся посредством передачи поставщиками конвертов с ценами заказчику. В качестве участников может выступать неопределенный круг лиц. Извещение о процедуре должно размещаться в ЕИС. Побеждает поставщик, предложивший наименьшую цену.
Запросы предложений. (Используются при госзакупке лекарственных препаратов для пациентов по медицинским показаниям, спортивной экипировки и инвентаря для Олимпийских и Паралимпийских игр в случае признания повторного круга несостоявшимся. Участниками может быть неопределенный круг лиц. Информация о процедуре должна размещаться в ЕИС. Еще одно название запроса предложений — мини-конкурс. Побеждает та компания, у которой в окончательном предложении будут отражены самые идеальные условия).
Наряду с несостоявшимся конкурсом, электронный запрос предложений можно выбрать после того, как признали: электронный аукцион несостоявшимся по ч. 4 ст. 71 44-ФЗ; открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, которые проводились в цифровой форме, несостоявшимися по ч. 4 ст. 55.1 закона о контрактной системе).