70
ВГрадостроительном кодексе как в законодательном акте впервые дано определение инженерных изысканий, определены их основные цели и задачи, полномочия Правительства Российской Федерации по установлению порядка выполнения инженерных изысканий, принято положение о недопустимости подготовки и реализации проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.
Всоответствии с Градостроительным кодексом и дополнениями и изменениями к нему сфера деятельности по инженерным изысканиям - проведение инженерных изысканий является составной частью градостроительной деятельности и обязательны при подготовке любых градостроительных документов.
Градостроительный кодекс в 2003 – 2004 годах писали в первую очередь юристы, затем экономисты, потом строители и совсем немного архитекторы. Изыскателей в те годы в Госстрое уже не было, их сократили раньше – этим объясняются его многочисленные недочеты.
Постановление Правительства РФ № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации» от 19.01.2006 г. принято в развитие Градостроительного кодекса (статья 47 главы 6 «Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства»).
Данное Постановление утвердило перечень основных видов инженерных изысканий: инженерно-геодезические, инженерно-геологические, инженерноэкологические, инженерно-геотехнические.
Тем самым в виды инженерных изысканий было введено новое понятие –
геотехнические изыскания.
Данным Постановлением было также утверждено:
Содержание работ, входящих в состав основных и специальных видов инженерных изысканий с их основными характеристиками.
Состав технического задания на инженерные изыскания, программы их выполнения, договора между Заказчиком и Исполнителем изыскательских работ.
Особенности проведения конкурсов на получение заказов на выполнение инженерных изысканий.
Состав отчетных материалов и результатов инженерных изысканий.
Одним из основных положений Постановления N 20 является предоставление возможности субъектам Российской Федерации разрабатывать и утверждать по согласованию с Минрегионом России порядок выполнения инженерных изысканий на территории соответствующих субъектов Федерации, что делает территориальные (региональные) нормы юридически легитимными.
Постановление Правительства РФ № 145 «О государственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий» от
71
05.03.2007 г. во исполнение части 11 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ. В данном документе Правительство назначает органы государственной исполнительной власти для государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий:
Постановление Правительства РФ № 87 от 16.02. 2008 г. «О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию» в соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В целях настоящего Положения объекты капитального строительства в зависимости от функционального назначения и характерных признаков подразделяются на следующие виды:
а) объекты производственного назначения (здания, строения, сооружения производственного назначения, в том числе объекты обороны и безопасности), за исключением линейных объектов;
б) объекты непроизводственного назначения (здания, строения, сооружения жилищного фонда, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также иные объекты капитального строительства непроизводственного назначения);
в) линейные объекты (трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.).
Указанным постановлением была введена новая стадийность проектных работ – «проектная документация» (включающая «рабочую документацию»), а предпроектные работы исчезли. Исчезнуть-то они исчезли, а задачи изыскательских организаций остались.
С момента создания в 2004 году ФЗ «Градостроительный кодекс» претерпел множество изменений и дополнений.
Федеральный закон «О техническом регулировании»
№184-ФЗ от 27.05.2002г.
Кмоменту создания данного закона производство продукции (и услуг) в России регулировалось государственными (национальными) стандартами (ГОСТами) и другими НТД, которых насчитывалось несколько десятков тысяч, и отдельные положения которых устарели.
Экономика России перешла от планового развития в эпоху рыночных отношений.
1июля 2003 г. вступает в силу Закон «О техническом регулировании» –
№184-ФЗ, разработка и появление которого было обусловлено стремлением России вступить во Всемирную торговую организацию (ВТО). Этот закон предусматривал замену десятков тысяч ГОСТов, СНиПов и СанПиНов несколькими сотнями (около 300) технических регламентов общего и специального (отраслево-
72
го) назначения. Подразумевалось, что технические регламенты будут вводиться законами прямого действия.
На создание и утверждение технических регламентов в соответствии с ч.7 статьи 46 ФЗ № 184 было отпущено 7 лет. Этот срок получил название переходного периода. К середине 2010 г. (с 01.06.2010) основные отрасли Российской экономики в своей деятельности должны были быть обеспечены и вооружены «новыми прогрессивными техническими руководствами системы регулирования производственной деятельности – техническими регламентами».
Регламенты должны были придти на смену прежней системе стандартизации и регулировать только вопросы безопасности.
Закон разделил понятия технического регламента и стандарта, установив
добровольный принцип применения стандартов. Технические регламенты, в отличие от них, должны носить обязательный характер, однако могут устанавливать только минимально необходимые требования в области безопасности,
так как главная цель принятия технических регламентов – защита жизни и здоровья населения – конституционный долг государства.
Технические регламенты согласно п. 1 ст. 6 закона № 184 могут приниматься только в определенных целях, а именно:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей;
обеспечения энергетической эффективности.
Согласно ст. 46 Закона до вступления в силу соответствующих технических регламентов (но не позднее 1 июля 2010 г.) требования к продукции и процессам производства, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей вышеуказанным целям.
Исходя из изложенного, до середины 2010 г. были действительны все федеральные нормативные документы по инженерным изысканиям для строительства, устанавливающие обязательные требования: СНиПы, ГОСТы, ВСНы, своды правил и др. Также имели право на существование территориальные строительные нормы по инженерным изысканиям для строительства, регламентирующие обязательные требования, исходящие из соответствующей нормативно-правовой базы.
Принятие ФЗ-№ 184 «О техническом регулировании» было направлено на преобразование Госстроя России (Российская система планирования и реализации строительства). Государство фактически устранилось от контроля за качеством изысканий, проектированием и строительством зданий и сооружений.
73
Федеральный закон «О техническом регулировании» № 184-ФЗ следует считать наиболее тяжелым для строительного комплекса, принятие которого прекратило работу по совершенствованию системы нормативных документов, практически, предлагая уничтожить систему существующего технического нормирования в стране.
Вместо действующей к 2002 году стройной системы нормативно-техничес- ких документов (строительных норм и правил, сводов правил, государственных стандартов, ведомственных и территориальных строительных норм), правда уже имеющих недостатки, связанные во многом с отставанием от современных научных и технических достижений, Законом утверждается идея ввода обязательных для применения технических регламентов.
Вместо обязательных технических норм (СНиПов, СП, ГОСТов, ВСН, ТСН) строительная отрасль получила:
обязательные правовые документы – технические регламенты,
документы добровольного применения – стандарты и своды правил.
Те или иные стандарты, в которых изложены детальные требования к качеству продукции, каждая компания может выбирать для себя сама.
Часть 9 статьи 16 закона № 184-ФЗ предусматривает, что «применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. Неприменение национальных стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов».
Старание инициаторов разработки такого закона, чиновников от Министерств без участия изыскателей, затмило для них здравый смысл. Добровольное применение технических норм и требований, ранее обязательных для обеспечения безопасности зданий и сооружений, – до этого не додумались ни в одной стране, кроме нашей.
Настоящий Федеральный закон создан для «регулирования отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования
(включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».
Эта цитата для определения сферы действия Закона приведена уже из второй редакции. Потому что (это самое смешное) в первой редакции Закона от 27.05.2002 года строительная деятельность регулировалась статьей 8 и была представлена «эксплуатацией зданий и сооружений», то есть такие виды строительной деятельности, как инженерные изыскания, проектирование и строительномонтажные работы просто напросто исчезли.
Строительной общественности, включая и ее изыскательскую часть, с большим трудом удалось добиться внесения изменений в ФЗ № 184.
74
В декабре 2009 года президент России Д.Медведев внёс в Госдуму законопроект, предусматривающий возможность применения иностранных (в частности, принятых в ЕС) регламентов по желанию производителя. Регистрацию международных регламентов осуществляет «Ростехрегулирование».
III
Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» № 315-ФЗ от 01.12.2007г.
Суть Закона № 315 сводится к тому, что государство практически отрекается от управленческих функций в сфере строительства, в т.ч. в области изысканий; отказывается от таких важнейших рычагов, как лицензирование, нормативное обеспечение, и фактически освобождает себя от ответственности за безопасность строительных объектов.
С 1 января 2009 года согласно Федеральному закону № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который вступил в силу с этой даты, прекращено предоставление лицензий на осуществление деятельности в области проектирования, строительства и инженерных изысканий (на основании закона «О лицензировании…» 2001 г.). Полная отмена лицензирования произошла с 1 января 2010 года. 2009 год был переходным периодом от государственной лицензионной системы регулирования к саморегулированию в указанных областях деятельности. Таким образом, чтобы компания сейчас могла осуществлять строительную, проектную, инженерно-изыскательную деятельность, она должна получить допуск СРО.
Вданном законе приводятся определения и понятия:
саморегулирования (самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил);
саморегулируемые организации (некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида);
и т.д.
22 июля 2008 года появляется Федеральный закон РФ N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» во исполнение статьи 57 Градостроительного кодекса, включающего многочисленные дополнения и поправки в Закон № 315 «О саморегулируемых организациях», и который определил, как должно осуществляться саморегулирование в строительстве: об основных целях саморегулируемых организаций, о ведении государственного реестра
75
саморегулируемых организаций; об осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций.
Теперь к осуществлению строительных работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, допускаются только организации, являющиеся членами саморегулируемой организации.
Весь мир давно работает по схеме, при которой основным объектом регулирования в строительстве является специалист, профессионал, делающий все возможное, чтобы не допустить ошибку, за которую он должен будет отвечать. Строительство – это профессиональная деятельность, при занятии которой профессионал не только обеспечивает получение прибыли, но и имеет определенные обязательства перед обществом, поскольку его деятельность может привести к причинению вреда.
IV
Федеральный закон № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
от 30.12. 2009 года
30 декабря 2009 года был принят Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» № 384-ФЗ, который, считается, осуществляет техническое регулирование в строительной области для обеспечения безопасности зданий и сооружений.
Объектом технического регулирования в настоящем Федеральном законе являются здания и сооружения любого назначения, а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
Настоящий Федеральный закон устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:
1)механической безопасности;
2)пожарной безопасности;
3)безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
4)безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
5)доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
6)энергетической эффективности зданий и сооружений;
7)безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую
среду.
76
Содержание и качество данного документа свидетельствует о том, что создание технических регламентов происходило без согласования с самым важным звеном – производителем продукции.
Этот закон в части, относящейся к инженерным изысканиям, носит декларативный характер. Разделы, посвященные инженерным изысканиям, подготовлены явно без участия изыскателей.
Всоответствии со статьей 42 закона Правительству Российской Федерации
иФедеральному агентству по техническому регулированию и метрологии для обеспечения соблюдения содержащихся в нем требований было поручено составить и утвердить 2 перечня:
перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких
стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента. Из 93 включенных документов – 13 для ИИ.
перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента. Из 133 документов– 32 для ИИ.
Перечни содержат более 200 нормативных документов, из которых только около 10% относятся к сфере инженерных (инженерно-геологических) изысканий.
Примеры
Технический регламент на табачную продукцию, Федеральный Закон № 268-ФЗ от 22 декабря 2008г.
Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей, Федеральный Закон № 178-ФЗ от 27 октября 2008г.
Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, Федеральный Закон № 123-ФЗ от 22 июля 2008г.
77
ТЕМА 4.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЭКОНОМИКИ, ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И УПРАЛЕНИЯ В ИЗЫСКАТЕЛЬСКОЙ ОТРАСЛИ
78
ЛЕКЦИЯ 10. СОВРЕМЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ИЗЫСКАТЕЛЬСКОЙ СФЕРЕ
План лекции:
10.1.Общая характеристика саморегулирования в экономике России.
10.2.Саморегулирование и СРО в строительной сфере
10.3.Саморегулирование и СРО в области инженерных изысканий.
10.4.Национальное объединение изыскателей.
10.1.Общая характеристика саморегулирования в экономике России
Саморегулирование – создание саморегулируемых организаций (СРО) в частном секторе экономики.
Наглядная схема сферы создания СРО:
Рис. 12.1. Участие государства в управлении экономикой (выдача разрешений на определённый вид деятельности – лицензий,
контроль качества, налоговые сборы)
Механизм саморегулирования был позаимствован из зарубежной практики. Впервые термины «саморегулирование» и «саморегулируемая организация» появились в США и Великобритании, где указанные организации возникли в начале 20 века на рынке ценных бумаг. Их появление было обусловлено эволюционным, естественным процессом развития рыночных институтов в экономике, необходимостью упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства и выработки единых правил и стандартов.
Механизм саморегулирования профессиональной деятельности и соответствующие частные институты во многих развитых странах мира уже давно сложились естественным образом в ходе исторического развития и на сегодняшний день эффективно используются в качестве альтернативы государственному регулированию (государственному лицензированию).
79
Основная идея саморегулирования в России (как и во всём мире) – переложить контрольные и надзорные функции за деятельностью субъектов (предприятий, организаций) в определенной сфере экономики с государства на самих участников рынка. При этом с государства снимаются явно избыточные функции,
икак следствие снижаются бюджетные расходы, а фокус собственно государственного надзора за деятельностью смещается в сторону надзора за результатом деятельности. В основе идеи создания СРО в РФ (и в мире) лежит инструмент коллективной ответственности.
Развитие саморегулирования и повышение роли общественных организаций в разработке и реализации социально-экономической политики являются не данью моде, а требованием времени, реалии которого таковы, что без участия бизнес-сообщества государству не наладить эффективного управления экономикой страны и не перейти к инновационному типу развития в долгосрочной перспективе.
Вместе с тем, саморегулирование в России не может быстро и просто заменить государственный контроль. Для этого должно пройти достаточно длительное время, которое потребуется для выработки требований к членам той или иной СРО, сглаживанию возможных недоработок и недочетов в законе, налаживанию системы контроля деятельности и механизмов ответственности.
Саморегулируемые организации возникают в различных областях предпринимательской и профессиональной деятельности в результате роста самосознания участников экономических отношений, что позволяет вытеснить государство из тех сфер регулирования, где его присутствие сегодня представляется излишним и неоправданным.
Статус саморегулируемой организации определен законодательством (ФЗ315): саморегулируемая организация – ей может стать только некоммерческое партнерство, которое представляет собой организацию, не имеющую в качестве
основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
СРО – саморегулируемая некоммерческая организация, объединяющая компании по отраслевому принципу. СРО сама будет отвечать за результаты работы входящих в нее компаний с обязательным страхованием ответственности.
Иными словами, СРО, объединяющие юридические лица и индивидуальных предпринимателей, либо субъектов профессиональной деятельности одного вида, сами устанавливают правила ведения хозяйственной деятельности в своей отрасли, контролируют их соблюдение и применение санкций к нарушителям. Этим обеспечивается минимальное вмешательство государства в рыночную деятельность.
СРО представляют собой некий коллективный бренд. И это давно принято
иопробовано за рубежом. Например, ни один человек, даже имея специальное образование, не может называться архитектором, если не состоит в соответству-