!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В
..pdf
161
степени регулирующих деятельность уполномоченных субъектов в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях в сфере исполнения уголовных наказаний. Как следствие, правоприменитель сталкивается с определенными затруднениями в процессе реализации своих полномочий, поскольку сотрудникам УИС достаточно сложно ориентироваться в большом массиве нормативных правовых актов, что естественно негативно сказывается на конечном результате их применения.
Комплексный подход к рассмотрению данного вопроса позволил нам сформулировать предложения по совершенствованию правовой регламентации деятельности уполномоченных субъектов УИС в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях. В частности, мы предлагаем административно-юрисдикционные полномочия всех должностных лиц УИС, в том числе тех из них, которые осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере исполнения уголовных наказаний, закрепить в пределах одной статьи 23.4 КоАП РФ, дополнив ее частями 3-81.
В контексте рассмотрения настоящего вопроса представляется необходимым отметить, что на данный момент разработан новый проект Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации2 (далее – проект КоАП РФ), в котором полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции регулируются отдельными статьями раздела III Кодекса. К примеру, в проекте КоАП РФ соответствующие полномочия ФСИН России закреплены в ст. 44.34. В данной статье содержатся составы административных правонарушений, в отношении которых должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, а также должностные лица ветеринарной службы ФСИН России, уполномочены составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.
1См.: Приложение № 5 диссертации.
2См.: Проект «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 29.05.2020) . URL: https://regulation.gov.ru/ (дата обращения: 15.06.2020).
162
Как видим, в проекте Кодекса представлен совершенно новый взгляд на содержание компетенции уполномоченных субъектов УИС, в значительной степени был расширен перечень составов административных правонарушений, в отношении которых должностные лица УИС могут осуществлять производство по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, на наш взгляд, в предоставленном законодателем проекте КоАП РФ не были решены, существующие в настоящее время проблемы нормативного закрепления административноюрисдикционных полномочий должностных лиц УИС. В частности, редакция ст. 44.34 проекта Кодекса не лишена недостатков, которые заключаются в следующем: закрепленные в статье полномочия должностных лиц УИС не в полной мере соответствуют специфике деятельности сферы исполнения уголовных наказаний; предложенные законодателем составы правонарушений, в отношении которых они могут осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, не соответствуют реальному объему их полномочий; в анализируемой статье не отражена деятельность должностных лиц УИС, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор на подведомственных и обслуживаемых объектах и обслуживаемых территориях УИС, но при этом следует заметить, что данная группа полномочий закреплена, например, в п. 4 ст. 44.4. проекта КоАП РФ в части регулирования деятельности органов внутренних дел (полиции). Именно поэтому в целях совершенствования положений проекта КоАП РФ и, как следствие, практики правоприменения в УИС нами были сформулированы предложения по внесению изменений в ст. 44.34, которые представлены в Приложении 71 настоящего исследования.
Вышеизложенное позволяет прийти к выводу, что в настоящее время созрели все необходимые предпосылки для совершенствования законодательства, закрепляющего полномочия должностных лиц УИС в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на нормальный порядок управления в сфере исполнения уголовных наказаний.
1 См.: Приложение № 6 диссертации.
163
Помимо сформулированных нами предложений по внесению изменений в КоАП РФ и проект КоАП РФ (текст по состоянию на 29.05.2020) также считаем необходимым внести изменения в Положение о ФСИН России1, закрепив за федеральной службой функцию по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях в подведомственных ему учреждениях и органах УИС. Потому как для ФСИН России, в отличие от большинства государственных правоохранительных органов, она не выделена в качестве самостоятельного, отдельного вида деятельности.
О начале процедуры по привлечению лица к административной ответственности представляется возможным говорить с момента составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ) или с момента применения к правонарушителю мер процессуального принуждения (пп. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Вследствие этого с учетом изложенных нами предложений по внесению изменений в ст. 23.4 КоАП РФ считаем необходимым п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ дополнить новыми составами, в отношение которых уполномоченные должностные лица УИС смогут составлять протоколы об административных правонарушениях, а именно: статьями 6.1, 9.11, 14.26, частью 1 статьи 14.34, частью 1 статьи 19.4 КоАП РФ2.
Кроме того, в ходе проведенного нами исследования были выявлены неточности в Приказе ФСИН России от 19.12.2012 № 7803 в части установления перечня составов административных правонарушений, в отношении которых должностные лица УИС уполномочены составлять протоколы. Во-первых, согласно тексту приказа должностные лица УИС, осуществляющие санитарноэпидемиологический надзор, наделены правомочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 8.2 КоАП РФ, в то
1См.: Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : [указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 № 1314] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 42. Ст. 4109.
2См.: Приложение № 5 диссертации.
3См.: Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовноисполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание : [приказ ФСИН России от 19.12.2013 № 780] // Рос. газ. 2014. 26 март. № 68.
164
время как детальный анализ положений Кодекса и ст. 23.13, в частности, показал, что законодатель перепутал составы административных правонарушений, устанавливающих ответственность за неправильное обращение с отходами производства и потребления. В рассматриваемом приказе ст. 8.2 КоАП РФ необходимо за-
менить на ст. 6.35. Во-вторых, текст приказа необходимо дополнить пунктом, устанавливающим полномочия должностных лиц УИС, осуществляющих федеральный государственный ветеринарный надзор на объектах УИС, по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 10.6 - 10.8, 14.43 - 14.46, 14.46.2, ч. 8 и 8.1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Приказ ФСИН России № 780 был разработан с целью уточнения и конкретизации положений федерального законодательства при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях применительно к деятельности учреждений и органов УИС. Однако на практике сложилась ситуация, что ст. 17.7, ст. 17.9, ч. 3 ст. 20.2.2 и ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, предусмотренные п. 5 ч. 5 ст. 28.3 Кодекса, в него не были включены, несмотря на то обстоятельство, что изменения в данную статью были внесены еще в 2014 г. 1, а последние изменения в ведомственном приказе датируются 2019 г.2
Решение обозначенной нами проблемы видится следующим образом: исходя из складывающейся в УИС практики по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях положения п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ и Приказа ФСИН России № 780 следует согласовать между собой посредством дополнения или исключения из них соответствующих статей КоАП РФ.
Таким образом, сравнительный анализ отдельных положений КоАП РФ в части регулирования полномочий должностных лиц УИС по осуществлению про-
1См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
вчасти совершенствования законодательства о публичных мероприятиях : [федер. закон от 21.07.2014 № 258-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4259.
2См.: О внесении изменений в приказ ФСИН России от 19 декабря 2013 г. № 780 «Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание : [приказ ФСИН России от 07.11.2019 № 997] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 05.12.2019.
165
изводства по делам об административных правонарушениях и Приказа ФСИН России № 780 указывает на наличие между ними определенной несогласованности и противоречий, что свидетельствует не только о низком уровне юридической техники принимаемых нормативных правовых актов, но и приводит к возникновению юридических коллизий, создает потенциал для их неоднозначного толкования. В этой связи верными представляются доводы профессора С. А. Старостина по данному вопросу: «Оценка действующего законодательства об административной ответственности такова – на сегодня оно во многом утратило системность, согласованность, соответствие отраслевым принципам»1.
Для достижения максимальной результативности в деятельности по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях компетентные должностные лица УИС должны иметь точное представление о составах административных правонарушений, по которым они в соответствии с нормами КоАП РФ правомочны рассматривать дела и выносить соответствующие юрисдикционные акты (постановления, определения). Вместе с тем, в рамках осуществления настоящего исследования наибольший интерес для нас будут представлять два состава, предусмотренные ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ.
Так, в случае отказа гражданина выполнить законные требования сотрудника УИС (например, покинуть прилегающую к учреждению УИС территорию, на которую распространяются режимные требования), он может быть привлечен к ответственности, предусмотренной ст. 19.3 КоАП РФ. Поскольку предъявляемые сотрудником УИС требования являются обязательными к исполнению и направлены на обеспечение правопорядка и безопасности на объектах УИС.
Следует обратить внимание, что Приказ ФСИН России № 780 применимо к ч. 1 и ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ предусматривает два перечня должностных лиц УИС, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении.
В первый перечень включены сотрудники УИС, исполняющие обязанности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, в
1 Старостин С. А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. Выпуск Административное право и процесс. С. 19.
166
том числе и основные служебные обязанности (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ). При этом акцент делается именно на «внешнем характере» реализуемых административноюрисдикционных полномочий по применению мер административного принуждения. Фактически сотрудники могут реализовывать свои полномочия не только на территории учреждений УИС и прилегающей режимной территории, но и за их пределами. Во второй перечень входят только начальники учреждений УИС. Это связано с тем, что административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ, как правило, совершаются непосредственно на территории учреждений УИС.
Получается, что в основу формирования данных перечней был положен территориальный критерий, предусматривающий необходимость соблюдения двух аспектов: место совершения правонарушения и занимаемая сотрудником УИС должность, предопределяющая объем юрисдикционных полномочий.
Кроме всего прочего, на наш взгляд, из части 2 статьи 19.3 КоАП РФ предлагается исключить слово «конвоированию». Сформулированное нами предложение опирается на следующие доводы:
Во-первых, исходя из основного содержания данной нормы мы видим, что данное правонарушение может быть совершено исключительно на территории учреждения УИС.
Во-вторых, составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ, вправе исключительно начальники учреждений УИС (ст. 23.4 КоАП РФ).
В-третьих, конвоирование осужденных (подозреваемых, обвиняемых) осуществляется по установленным маршрутам конвоирования, имеющим значительный территориальных охват (протяженность маршрута), и предусматривает их перемещение из одного учреждения УИС в другое (например, из следственного изолятора к месту отбывания наказания) либо учреждения органов здравоохранения и обратно.
В-четвертых, в процессе исполнения должностных обязанностей по конвоированию осужденных (подозреваемых, обвиняемых) сотрудники УИС могут
167
столкнуться с ситуациями неповиновения их законным требованиям, а также воспрепятствованию исполнения ими своих служебных обязанностей. В этом случае действия лиц скорее подпадают под состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ, поскольку в нем отсутствует привязка к конкретному месту (учреждению) совершения правонарушения.
Санкции ч. 1 и ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ предусматривают привлечение лица к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административного ареста на срок до пятнадцати суток. Должностные лица УИС могут назначать только один вид наказания – административный штраф. Вместе с тем в отношении судей подобные ограничения не предусмотрены, они могут назначать любой вид административного наказания. Следовательно, данный состав имеет альтернативную административную юрисдикцию, то есть он может быть рассмотрен как в судебном (ст. 23.1 КоАП РФ), так и внесудебном порядке начальниками исправительных учреждений и следственных изоляторов (ст. 23.4 КоАП РФ). Именно поэтому, в том случае, если совершенное лицом правонарушение будет предусматривать назначение ему наказания в виде административного ареста, то все материалы дела (протокол, объяснение лица, рапорт сотрудника с изложением дополнительных сведений по факту выявленного правонарушения и другие документы), полученные должностными лицами УИС на первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, направляются в суд.
Вместе с тем, начальники учреждений УИС могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусматривающих назначение наказания
ввиде административного штрафа, без предварительного составления протокола
вотношении лица, вина которого была установлена (ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ). По результатам рассмотрения материалов административного дела начальники УИС
впорядке, установленном ст. 29.10 КоАП РФ, выносят постановление о назначении административного штрафа.
Обнаружение у лица запрещенных к нахождению на территории учреждения УИС предметов, вещей и продуктов питания является основанием для состав-
168
ления уполномоченными должностными лицами УИС протокола по ст. 19.12 КоАП РФ. В это же время, необходимо указать, что совершение административных правонарушений, связанных с передачей (попыткой передачи) на территорию учреждений УИС запрещенных предметов представляет наибольшую угрозу для их безопасности и нормального функционирования, поскольку основным объектом посягательства рассматриваемых действий выступает установленный порядок управления в сфере исполнения уголовных наказаний.
Действительно, совершаемые осужденными правонарушения и преступления (например, дистанционное мошенничество) в значительной степени связаны с проникновением в места лишения свободы запрещенных к использованию ими вещей и предметов (допустим, сотовых телефонов). При этом, обоснованным представляется утверждение Т. Н. Дазмаровой, согласно которому первостепенное значение для квалификации способа совершения данного правонарушения будет иметь внешняя форма выражения противоправных действий лица (объективная сторона состава правонарушения)1. Нами было установлено, что в 2019 г. и 2020 г. в 87,35% случаев запрещенные предметы оказались на территории учреждений УИС посредством их проноса или доставки2, то есть благодаря активным противоправным действиям лица. При этом доставка, в основном, осуществляется следующими способами: при помощи перебросов через ограждение учреждения УИС; во время проведения свиданий; в почтовых отправлениях и передачах; скрытого провоза (проноса) через контрольно-пропускные пункты.
По результатам проведенного анкетирования практических работников УИС удалось выяснить перечень лиц, осуществляющих передачу (попытку передачи) запрещенных предметов в учреждения УИС (субъект правонарушения). Полученные ответы распределились следующим образом: 446 сотрудников УИС, что составляет 74,09% от общего количества опрошенных, в качестве субъектов административной ответственности по ст. 19.12 КоАП РФ назвали родственников
1См.: Дазмарова Т. Н. Административная ответственность за передачу запрещенных предметов в уголовно-исполнительной системе // Уголовно-исполнительное право. 2017. № 4. С. 430.
2См.: Приложение № 2 диссертации.
169
осужденных; 384 (63,79%) – друзей, знакомых осужденных; 169 (28,07%) – сотрудников УИС (в том числе оперативные работники учреждений); 157 (26,08%) – водителей; 139 (23,09%) – гражданский персонал учреждения; 31 (5,15%) – адвокатов1.
Как видим, преимущественно передача либо попытка передачи запрещенных предметов совершается общими субъектами административной ответственности, между тем, на долю специальных субъектов (сотрудников УИС) приходиться практически треть совершаемых передач. Однако, необходимо отметить, что в соответствии с положениями ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ сотрудники УИС за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.12 КоАП РФ, несут дисциплинарную ответственность. Привлечение сотрудников УИС к дисциплинарной ответственности рассматривается в науке административного права в качестве разновидности административной деятельности учреждений и органов УИС2, при всем при этом данный вид деятельности по сути и содержанию не является административным принуждением. Как отмечает Д. Н. Бахрах, дисциплинарное принуждение по большей части является ответной реакцией на совершенные лицом дисциплинарные правонарушения (проступки), но в отдельных случаях оно может быть связано с совершением иных неправомерными действиями3. Именно поэтому в рассматриваемом случае речь скорее идет не о дисциплинарном принуждении, реализуемом в рамках служебных правоотношений, а о «дисциплинарной ответственности по административному праву»4.
Нормами действующего административного законодательства предусмотрено, что начальники учреждений УИС могут выступать в качестве субъектов ад-
1См.: Приложение № 1 диссертации.
2См., например: Мельникова Н. А. Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 23 с.
3См.: Бахрах Д. Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Государство и право. 2006. № 6. С. 45.
4См.: Бахрах Д. Н. Административное право России : Учебник для вузов. М. : Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 2000. С. 444; Макарейко Н. В. Административное принуждение: проблемы теории и практики нормативного правового регулирования // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2015. № 5-6. С. 257-258; Лещина Э. Л. Дисциплинарное принуждение по административному праву : понятие, признаки, структура // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2018. № 1. С. 90.
170
министративной юрисдикции и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.12 КоАП РФ. Вместе с тем практика реализации названных правомочий свидетельствует о том, что они носят номинальный характер. Основные причины подобного положения вещей, на наш взгляд, заключаются в следующем.
Во-первых, наличие в ч. 1 ст. 23.4 КоАП РФ оговорки, согласно которой начальники учреждений УИС вправе рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 19.12 КоАП РФ только в отношении предметов, изъятых из оборота. На наш взгляд, подобная оговорка лишает правоприменителя возможности в полной мере реализовать законодательно предусмотренные права.
Во-вторых, санкция рассматриваемой статьи предусматривает назначение лицу одновременно как основного (административный штраф в размере от трех до пяти тысяч рублей), так и дополнительного вида наказания (конфискация запрещенных предметов, веществ или продуктов питания). При этом конфискация как вид административного наказания может назначаться только по решению суда (ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ), что в полной мере соответствует конституционному положению, закрепленному в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, исходя из ко торого «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»1.
В-третьих, по общему правилу изъятые у правонарушителя запрещенные предметы (изделия, вещества), которые были предназначены для незаконной передачи на территорию учреждения УИС, подлежат обязательной конфискации. То есть безвозмездному изъятию у лица имущества, являющегося орудием (предметом) совершенного правонарушения или иного противоправного деяния в собственность Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) или, в предусмотренных законах случаях, уничтожению.
Однако согласно ч. 2 ст. 3.7 КоАП РФ изъятие у лица, совершившего административное правонарушение, предметов и вещей, изъятых из оборота, не признается конфискацией. Получается, что в отношении данных предметов не преду-
1 См.: Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 04.07.2020.