!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В
..pdf
91
УИС преимущественно имеет территориальную привязку к месту совершения противоправного деяния, то решение вопроса о возможности применения специальных мер принуждения нам представляется не однозначным.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что в УИС физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие уполномочены применять только лица, имеющие специальные звания, то есть сотрудники УИС. Однако, как мы уже отмечали ранее, они наделены разным объемом юрисдикционных полномочий по реализации мер административного принуждения в зависимости от занимаемой должности. Территории (места), где сотрудникам УИС предоставлено право применять меры непосредственного принуждения, определены в ст. 28 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». К ним относятся: территории учреждений, исполняющих наказания и следственных изоляторов; прилегающие к ним территории, на которых установлены режимные требования; территории на охраняемых объектах УИС; при исполнении обязанностей по конвоированию и в иных случаях.
Исходя из смысла содержания ст. 28 Закона РФ № 5473-1 мы видим, что законодатель предусматривает возможность применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в практической деятельность уполномоченных субъектов УИС преимущественно на режимных объектах и прилегающих к ним территориях, а также иных охраняемых объектах УИС. Многие исследователи, изучающие вопросы применения мер административного принуждения в деятельности УИС, по большей части также ограничиваются данным перечнем территорий1. На наш взгляд, данный подход является не совсем правильным.
Не отрицая того факта, что, принимая во внимание отличительные особенности возникающих в уголовно-исполнительной системе правоотношений, меры административного принуждения применяются сотрудниками УИС на указанных
1 См.: например, Перов С. В. Особенности применения мер административного пресечения сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24 марта 2017 года. В 3 частях. Ч. III / Под ред. д.ю.н. Ю. Е. Аврутина, д.ю.н. А. И. Каплунова. СПб. : Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017. С. 131-136.
92
выше территориях. Однако соблюдение установленных законом территориальных ограничений в правоприменительной деятельности сотрудников УИС сопряжено с наличием определенных проблем. В частности, определенные затруднения возникают в установлении границ режимных территорий, прилегающих к исправительным учреждениям и следственным изоляторам. Границы территорий с «особым» правовым режимом определяются по согласованию между территориальными органами УИС и органами местного самоуправления муниципального образования, где находится режимный объект, и устанавливаются на расстоянии 50 метров от внешнего ограждения исправительного учреждения или следственного изолятора. Режимная территория определяется на плане-схеме с учетом генерального плана учреждения, соблюдением масштаба, необходимых расстояний и размеров. Данные положения регулируются ч. 6 ст. 7 Закона РФ № 5473-1 и приказом Минюста России от 03.09.2007 № 178 «Об утверждении Положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы»1.
На практике не всегда представляется возможным юридически закрепить территорию 50-метровой режимной зоны, прилегающей к учреждению УИС, подведомственному территориальному органу. Проблемы чаще всего возникают изза расположения исправительных учреждении и следственных изоляторов в черте городских округов. В связи с этим в 50 -метровую режимную зону от основного ограждения учреждения УИС в соответствии с градостроительным законодательством могут входить как земли общего пользования, так и земельные участки, находящиеся в собственности граждан, организаций или органов местного самоуправления. Вместе с тем, ситуация усугубляется отсутствием нормативно закрепленной обязанности у органов местного самоуправления по согласованию с территориальными органами УИС границ режимных территорий. Данное обстоятельство порождает невозможность эффективно применять меры принуждения и не позволяет силами администрации учреждения самостоятельно в полном объе-
1 См.: Об утверждении Положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы : [приказ Минюста России от 03.09.2007 № 178] // Рос. газ. 2007. 12 сент. № 201.
93
ме обеспечить режим законности и правопорядка на соответствующей прилегающей к учреждению УИС режимной территории.
Думается, что решение обозначенных проблем представляется возможным посредством внесения изменений в федеральное законодательство, в первую очередь, в Земельный кодекс РФ1, Градостроительный кодекс РФ2, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 и Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Также нельзя не согласиться с предложением Т. Н. Дазмаровой и Д. А. Гришина о необходимости разработки комплекса мер по перенесению учреждений УИС из городских округов на территории муниципальных районов, что позволит при их проектировке соблюсти законодательно установленную 50-метровую режимную зону4.
Установление четких территориальных границ режимных зон позволит не только обозначить их законодательно предусмотренные пределы, но и тем самым не нарушать права задержанных граждан. Так, например, согласно данным официальной статистики ФСИН России о задержании граждан за передачу либо попытку передачи осужденным запрещенных предметов в 2015 г. было задержано 7079 граждан, в 2016 г. - 6408, в 2017 г. - 5888, в 2018 г. – 5064, в 2019 г. - 5212, в 2020 г. – 33495.
С определенными затруднениями, связанными с возможностью применения мер административного принуждения, в практической деятельности зачастую сталкивались сотрудники уголовно-исполнительных инспекций. В правоприменительной деятельности они, учитывая специфику реализации должностных полно-
1См.: Земельный кодекс Российской Федерации : [федер. закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ]
//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
2См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации : [федер. закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
3См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : [федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
4См.: Дазмарова Т. Н., Гришин Д. А. Особенности административно-правового режима территорий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы // Человек : преступление и наказание. 2016. № 2. С. 38.
5См.: Приложение № 3 диссертации.
94
мочий, могли столкнуться с необходимостью применения мер административного принуждения и вне ранее обозначенных территорий, например, по месту жительства лиц, состоящих у них на учете, в местах исполнения наказания в виде обязательных или исправительных работ1. На на ш взгляд, пробел в законодательстве частично удалось устранить благодаря включению в Закон РФ № 5473-1 ст. 31.4 «Особенности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками уголовно-исполнительных инспекций», а также посредством дополнения ст. 28 формулировкой «и в иных случаях».
Внесенные в рассматриваемый нами закон изменения также коснулись и сотрудников отделов безопасности учреждений УИС, которые получили возможность применять меры административного принуждения за пределами исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также прилегающих к ним режимным территориям, при розыске лиц, совершивших побег из мест лишения свободы, из-под ареста или из-под стражи. На наш взгляд, своевременность внесенных изменений подтверждают данные официальной статистики. Так, в 2015 г. было совершено 232 побега из учреждений, исполняющих уголовные наказания, а также следственных изоляторов2; в 2016 г. - 1943; в 2017 г. - 2054, в 2018 г. - 2005, 2019 г. - 1116, 2020 г. – 98. Сохранение в течение последних шести лет уровня побегов из учреждений УИС на достаточно высоком уровне, а также в целях повышения эффективности проведения розыскных мероприятий беглых преступников, назрела объективная необходимость в расширении территориальных границ для применения сотрудниками УИС мер административного принуждения. При всем
1См.: Анискина Н. В. Особенности административного принуждения в уголовноисполнительной системе // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2017. № 12 (187). С.
11.
2См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2015) : Информ.-аналит. сб. Тверь, 2016. С. 26
3См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2016) : Информ.-аналит. сб. Тверь, 2017. С. 27.
4См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2017) : Информ.-аналит. сб. Тверь, 2018. С. 29.
5См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2018) : Информ.-аналит. сб. Тверь, 2019. С. 25.
6См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2019) : Информ.-аналит. сб. Тверь, 2020. С. 25.
95
при этом, учитывая правовую природу института административного принуждения, необходимо обратить внимание на лиц, к которым данные меры применяются. Сотрудники УИС могут применять меры административного принуждения исключительно к гражданам, которые не являются осужденными (например, к лицам, которые оказывают помощь беглым преступникам).
Вместе с тем, в ст. 70 Федерального закона «О службе в УИС РФ» закреплено соответствующее положение, согласно которому сотрудник независимо от места нахождения и времени суток считается исполняющим служебные обязанности в случае, если он совершает действия по предупреждению и пресечению правонарушений, а также иные действия в интересах общества и государства. Следовательно, настоящая норма обязывает сотрудника УИС выступать в качестве субъекта правоохранительной деятельности посредством применения мер административного принуждения в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности вне зависимости от территориальной принадлежности. При таком подходе к пониманию территориальных ограничений в процессе реализации мер административного принуждения сотрудниками УИС следует отметить, что речь будет идти о фактическом принуждении. В данном случае основанием для применения мер принуждения будут выступать конкретные жизненные ситуации. Настоящее положение нашло отражения и в ст. 26 Закона РФ № 5473-1.
Ранее А. С. Курганова возможность применения мер административного принуждения сотрудниками УИС вне обозначенных в законе режимных территорий рассматривала в качестве санкционированного государством принуждения (гражданская самозащита, необходимая оборона), выступающего, в том числе, в качестве механизма государственной защиты сотрудников УИС1. На данный момент с учетом внесения изменений в действующие нормы и принятия новых, мы можем говорить исключительно о делегированном государством принуждении. То есть сотрудники УИС, используя меры административного принуждения в целях предотвращения (пресечения) совершения противоправных действий лиц, обязаны действовать исключительно в рамках правового поля, как действующие
1 См.: Курганова А. С. Указ. соч. С. 40.
96
сотрудники при исполнении, вне зависимости от территории их применения. Как видим, возможность реализации мер принуждения сотрудниками УИС
не ограничивается пределами режимных территорий и объектов УИС. Однако, на наш взгляд, с учетом внесенных изменений перечень территорий, на которых сотрудники вправе применять меры административного принуждения, требует корректировки и уточнения. Потому как используемая в ст. 28 Закона РФ № 5473-1 формулировка «и в иных случаях» может привести к расширительному толкованию нормы и, как следствие, к злоупотреблениям со стороны сотрудников УИС.
В целях повышения эффективности применения мер административного принуждения, прежде всего мер пресечения, в правоприменительной деятельности сотрудников УИС, а также соблюдения законности в процессе их реализации, считаем необходимым внести изменения в абз. 2 ст. 28 Закона РФ № 5473-1 в части уточнения перечня территорий, где допускается применение специальных мер принуждения. При формулировании положений рассматриваемой правовой нормы законодателем изначально был положен принцип территориальности, именно поэтому внесенные им изменения посредством дополнения статьи формулировкой «при исполнении обязанностей по конвоированию и иных случаях, установленных настоящим Законом», не соответствует логике построения статьи. В ней, на наш взгляд, идет смешение разных категорий: территорий, где допускается применение сотрудниками УИС мер принуждения, и ситуаций, предусматривающих возможность применения данных мер.
С учетом вышеизложенного предлагаем в данную статью внести изменения посредством приведения ее содержания к единообразию, заменив имеющуюся в абз. 2 формулировку на «по маршрутам конвоирования при исполнении обязанностей по конвоированию и на иных территориях в случаях, установленных насто-
ящим Законом»1. Использование предложенной нами формулировки позволит нормативно закрепить принцип территориальности, которым сотрудники УИС обязаны руководствоваться в процессе реализации мер административного принуждения.
1 См.: Приложение № 4 диссертации.
97
Необходимость внесения изменений в абз. 2 ст. 28 Закона РФ № 5473-1 подтверждается и результатами проведенного нами анкетирования. Так, на вопрос «Где сотрудники УИС уполномочены применять меры административного принуждения?» были получены следующие ответы1: 456 сотрудников УИС (75,75%) полагают, что меры административного принуждения реализуются исключительно на территории учреждений УИС; 348 (57,81%) – на прилегающей к учреждению режимной территории; 216 (35,88%) – по маршрутам конвоирования; 45 (7,48%) полагают, что территориальных ограничений нет; у 82 сотрудников (13,62%) ответ на поставленный вопрос вызвал затруднения Как видим, полученные результаты подтверждает сформулированные нами выводы.
Анализ компетенции уполномоченных субъектов УИС по применению мер административного принуждения будет не полным без рассмотрения правовых принципов2, которыми они должны руководствоваться в правоприменительной деятельности. Принципы административного принуждения выступают в качестве правового средства заполнения существующих пробелов в нормах действующего законодательства, а также служат своеобразной основой для практической реализации мер принуждения применительно к конкретным жизненным ситуациям.
Любые идейные основы (начала) права становятся принципами посредством их закрепления в нормативных правовых актах. Как отмечает Э. В. Талапина, «включение в законы отдельных статей или самостоятельных глав, посвященных принципам регулирования в той или иной правоприменительной сфере деятельности, является определенным атрибутом российского нормотворчества»3.
В тоже самое время, проведенное нами исследование, показало, что обособленные нормы, закрепляющие принципы осуществления мер административного принуждения в УИС, отсутствуют. Во многом это можно объяснить тем, что на данный момент не разработан единый нормативный правовой акт, комплексно ре-
1См.: Приложение № 1 диссертации.
2См., например: Кулапов В. Л., Малько А. В. Теория государства и права : учеб. М. : Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 132; Скурко Е. В. Принципы права. М. : Ось-89, 2008. 192 с.
3Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). М. : Юриспруденция, 2015. 192 с.
98
гулирующий общественные отношения по обеспечению пенитенциарной безопасности посредством реализации мер административного принуждения. Тем не менее, полагаем, что отсутствие отдельной нормы (главы), закрепляющей систему принципов административного принуждения в УИС, не говорит о том, что сотрудникам не приходится ими руководствоваться на практике.
Все принципы института административного принуждения в УИС находятся в тесной взаимосвязи и в совокупности образуют систему. Системный подход, как подчеркивают А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский, может применяться для проведения исследований чисто юридических конструкций, которые организованы в единое целое, как, например, система правовых принципов, система норм отрасли права, конкретный юридический институт и т.п.1
Анализ содержания и норм административного принуждения в УИС позволяет выделить основные правовые принципы, которыми должны руководствоваться сотрудники УИС в правоприменительной деятельности. Рассмотрим их более подробно. Так, принцип законности в рассматриваемой сфере общественных отношений находит свое отражение в неукоснительном соблюдении законодательно установленных оснований и порядка применения мер административного принуждения. При этом соблюдать законы и подзаконные акты обязаны в равной степени, как должностные лица УИС, так и простые граждане (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). На практике также необходимо разграничивать правовые основания обеспечения законности, поскольку при реализации сотрудниками УИС административно-принудительных мер следует учитывать основания для их применения: в связи с совершением административного правонарушения (ст. 1.6 КоАП РФ) либо при отсутствии такового в профилактических целях (ст. 4 Закона о содержании под стражей, ст. 1 Закона РФ № 5473-1).
В тесной взаимосвязи с принципом законности в процессе осуществления мер административного принуждения в УИС находится принцип гуманизма, сущность которого заключается в юридическом признании приоритета прав и
1 См.: Оболонский А. В., Рудашевский В. Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М. : Наука, 1978. С. 21.
99
свобод личности, а также предоставления гарантий их реализации (ст. 4 Закона о содержании под стражей; ст. 1 и ст. 28.1 Закона РФ № 5473-1). Например, согласно ч. 2 ст. 28.1 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», применяя специальные меры административного принуждения, сотрудник УИС «обязан обеспечить наименьшее причинение вреда», т.е. стремиться к минимизации причинения любого ущерба правонарушителю, а также при возникновении необходимости – «безотлагательно предоставить по страдавшему медицинскую помощь».
Функциональная специфика ФСИН России также обусловила наличие законодательно установленных территориальных ограничений при реализации сотрудниками УИС мер административного принуждения. Следовательно, соблюдение принципа территориальности обеспечивается посредством нормативного закрепления объектов (территорий), где должностные лица УИС уполномочены применять меры административного принуждения (ст. 28 Закона РФ № 5473-1).
Анализ действующего законодательства позволяет нам выделить принцип рационального применения мер принуждения, который предусматривает возможность выбора сотрудником УИС используемой меры исходя из конкретного случая (ситуации) и складывающихся обстоятельств. Речь может идти о реализации в УИС мер непосредственного принуждения, общий порядок и особенности применения которых закреплен в статьях 28.1 – 31.4 Закона РФ № 5473-1.
При выборе меры принуждения сотрудники УИС в обязательном порядке должны учитывать и соблюдать ряд производных принципов: соразмерность мер принуждения (соответствие применяемых мер характеру правонарушения); принцип экономии репрессий (то есть из возможного комплекса мер принудительного воздействия сотрудник УИС, прежде всего, должен сначала выбрать ту меру, которая причинит наименьший вред правонарушителю, например, физическую силу после предупреждения лица о необходимости прекращения противоправных действий) и принцип комбинированности применения мер административного принуждения (действующим законодательством допускается комбинирование мер принуждения исходя из обстоятельств достижения поставленной конечной цели).
100
О каждом случае применения физической силы, специальных средств и оружия сотрудник УИС обязан сообщить непосредственному начальнику и начальнику учреждения УИС в письменной форме (рапорт) в течение 24 часов. Последний, в свою очередь, должен о каждом таком факте ставить в известность прокурора для дальнейшей проверки обоснованности их применения (ст. 28.1 Закона РФ № 5473-1). В случае обнаружения каких-либо нарушений, сотрудника УИС привлекают к ответственности (дисциплинарной или уголовной). Обозначенным нами способом соблюдается принцип ответственности должностных лиц.
Административное принуждение выступает как средство обеспечения безопасности и правопорядка в УИС. Поэтому, как отмечает Т. Н. Дазмарова, следует неукоснительно соблюдать принцип неотвратимости наказания. Рассматриваемый принцип должен работать в каждом случае привлечения граждан к административной ответственности посредством размещения соответствующей информации на информационных стендах в помещениях комнат длительных свиданий, краткосрочных свиданий, помещений по приему передач, комнатах ожидания, КПП и др.1 Как правило, речь идет об административной ответственности, предусмотренной ст. 19.12 КоАП РФ.
Успех выполнения возложенных на сотрудников УИС профессиональных служебных обязанностей по обеспечению пенитенциарной безопасности в значительной степени зависит от умения грамотно применять на практике меры административного принуждения. Данные обстоятельства обуславливают обязанность сотрудников УИС соблюдать принцип компетентности, сущность которого заключается в необходимости постоянно совершенствовать правовые знания, поддерживать физическую форму, совершенствовать навыки владения боевыми приёмами борьбы, а также обращения со специальными средствами, с огнестрельным оружием. Данный принцип нашел свое правовое закрепление в ч. 3 ст. 28 Закона РФ № 5473-1 и п. 16 ч. 1 ст. 12 Федерального закона РФ «О службе в УИС РФ».
1 См.: Дазмарова Т. Н. Административная ответственность за передачу запрещенных предметов в уголовно-исполнительной системе // Уголовно-исполнительное право. Т. 12 (1-4). № 4. С. 430.