!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В
..pdf
151
Таким образом, наиболее целесообразное решение обозначенных проблем видится в следующем: во-первых, необходимо разработать и принять ведомственный нормативный правовой акт (приказ Минюста России или ФСИН России), устанавливающий общие требования для оборудования в учреждениях УИС помещений для содержания административно задержанных, а также определяющий условия для содержания этих лиц; во-вторых, в соответствии с утвержденными требованиями в учреждениях УИС следует организовать специализированные помещения для лиц, подвергнутых административному задержанию.
По общему правилу срок административного задержания лица начинает исчисляться с момента его доставления должностным лицом УИС в специальное помещение. Общий срок задержания не может превышать трех часов, за некоторым исключением, когда санкция статьи предусматривает наказание в виде ареста (например, по ст. 19.3 КоАП РФ). В этом случае срок административного задержания может превышать 48 часов.
Административное задержание требует обязательного процессуального оформления – составления протокола об административном задержании (ст. 27.4 КоАП РФ)1. Как и доставление, сотрудники УИС зачастую оформляют данную меру принуждения не надлежащим образом либо не оформляют ее вообще.
Наряду с этим следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Сотрудники УИС не правомочны составлять протоколы об административном задержании по составам, которые не предусмотрены п. 7 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ. Следовательно, они обязаны передать (доставить) задержанных лиц в органы внутренних дел (полицию) для дальнейшего разбирательства. При возникновении подобного рода случаев И. О. Васюхно предлагает в правоприменительной деятельности разграничивать понятия «административное задержание» и «задержание в административном порядке»2. Первое осуществляется в рамках производ-
1См.: Решетник Ю. Ф. Обстоятельства, способствующие нарушению законности при применении административного задержания // Административное право и процесс. 2011. № 10. С. 50-53.
2См.: Васюхно И. О. Меры административно-правового пресечения, применяемые органами внутренних дел Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 106.
152
ства по делу об административном правонарушении, второе – охватывает все другие случаи применения задержания нарушителя с целью его передачи правоохранительным органам.
Таким образом, на современном этапе развития уголовно-исполнительная система Российской Федерации сталкивается с определенными проблемами применения административного задержания граждан, решение которых видится в разработке и принятии необходимых нормативных правовых актов.
Отдельные меры административного принуждения, реализуемые в целях обеспечения пенитенциарной безопасности, обладают уникальными, специфическими особенностями применимо к рассматриваемой сфере правореализации. Так, например, досмотр может применяться не только как мера административнопроцессуального обеспечения, предусмотренная главой 27 КоАП РФ, в случае возбуждения производства по делу об административном правонарушении, но и как административно-предупредительная мера, реализуемая сотрудники УИС на режимных объектах и территориях УИС в отношении лиц, не совершивших ка- ких-либо правонарушений. В данном случае применение в УИС досмотра в отношении граждан, их вещей или транспортных средств объясняется необходимостью соблюдения режимных требований, они носят так называемый «режимный характер» (ст. 82 УИК РФ, п. 6 ст. 14 Закона № 5473 -1). При обнаружении запрещенных к проносу на территорию учреждения УИС запрещенных предметов, досмотр может трансформироваться в административно-процессуальную или иную меру принуждения. Процессуальная составляющая их реализации регулируется нормами КоАП РФ.
Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, равно как и транспортных средств, реализуется в целях обнаружения орудий совершения или предметов административного правонарушения (ч. 1 ст. 27.7, ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ). Сущность реализации данной меры принуждения сводится к принудительному обследованию гражданина, его вещей (имущества) и транспортных средств. Досмотровые мероприятия в УИС осуществляются уполномоченными на то должностными лицами в присутствии двух понятых и обязательным составле-
153
нием протокола (внесением соответствующей записи в протокол доставления или административного задержания). В качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо (ст. 25.7 КоАП РФ). Как считают Д. А. Гришин, А. В. Дергачев и В. А. Поникаров, в качестве таких лиц допустимо привлекать даже сотрудников УИС при условии, что они не будут находиться в прямом и (или) непосредственном подчинении у должностного лица УИС, осуществляющего данные процессуальные действия1. На наш взгляд, привлечение сотрудников в качестве понятых может показаться вполне оправданным, если досмотр производится в учреждениях, расположенных вдали от населенных пунктов. В противном случае это может привести к определенным злоупотреблениям со стороны сотрудников УИС и нарушениям прав досматриваемых лиц.
Обнаруженные в ходе досмотра вещи, предметы, документы и ценности, нахождение которых на территории учреждений УИС запрещено согласно утвержденным перечням2, подлежать изъятию в установленном КоАП РФ процессуальном порядке (ст. 27.10 КоАП РФ) с обязательным составлением протокола (внесением записи в протокол об административном правонарушении). Вместе с тем сотрудники УИС не всегда правильно оформляют изъятие вещей и документов, в частности, вместо протокола они зачастую составляют акт изъятия, как это предусмотрено ст. 82 УИК РФ. Из чего следует, что сотрудники УИС не разграничивают административное и уголовно-исполнительное принуждение, применяемое исключительно к осужденным в целях соблюдения порядка и условий отбывания наказаний.
Изъятые вещи и документы до рассмотрения дела об административном правонарушении передаются на хранение в специально предназначенные для это-
1См.: Гришин Д. А., Дергачев А. В., Поникаров В. А. Применение сотрудниками ФСИН России мер административного принуждения в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы : учеб. пособие. Рязань : Академия ФСИН России, 2015. С. 27.
2См., например: Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений : [приказ Минюста России от 16.12.2016 № 295] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 27.12.2016; Об утверждении Правил внутреннего распорядка воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы : [приказ Минюста России от 06.10.2006 № 311] // Рос. газ. 2006. 18 окт. № 233.
154
го места (помещения) с соблюдением порядка, установленного соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Однако во ФСИН России требуемый нормативный правовой акт (инструкция или положение), утверждающий порядок хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, отсутствует.
О важности разработки и принятия данной инструкции (положения) ФСИН России свидетельствуют данные официальной статистики. Ежегодно в УИС обнаруживаются и изымаются в достаточно большом количестве запрещенные предметы (денежные средства, алкогольные напитки, наркотические средства, средства связи, колюще-режущие предметы и др.) о чем наглядно свидетельствуют статистические данные, представленные за период с 2015 по 2020 годы1.
Таким образом, подводя итоги настоящему параграфу, отметим следующее: 1. Административно-пресекательные меры в УИС представляют собой совокупность административно-правовых приемов, способов и средств оперативного воздействия уполномоченных субъектов УИС на правонарушителя, благодаря применению которых обеспечивается прекращение административного правонарушения или и иного противоправного деяния непосредственно в момент его совершения, происходит устранение реально и потенциально существующих угроз для пенитенциарной безопасности, обеспечивается поддержание общественного порядка и общественной безопасность в сфере исполнения уголовных наказаний. Административно-пресекательные меры принуждения носят универсальных характер, их применение позволяет пресечь совершение не только администра-
тивных правонарушений, но и уголовных преступлений.
Меры административного пресечения в деятельности УИС делаться на два вида: общие (обычные) и специальные (особые).
2. Меры административно-процессуального обеспечения в УИС представляют собой совокупность основных приемов, способов и средств административного принуждения, совершаемых в рамках реализации административно-
1 См.: Приложение № 2 диссертации.
155
юрисдикционных полномочий уполномоченными субъектами УИС, в целях создания необходимых условий и предпосылок для пресечения правонарушения, сбора и закрепления доказательств по конкретному делу об административном правонарушении, привлечения виновных лиц административной ответственности,
атакже исполнения принятого по делу решения.
ВУИС применяются следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов. Решение об их применении и сам факт применения данных мер принуждения должен фиксироваться
всоответствующих процессуальных документах.
3.В целях повышения эффективности реализации мер административного принуждения, применяемых в деятельности УИС в связи с совершением административных правонарушений и иных деликтов, необходимо внести изменения в следующие нормативные правовые акты:
1)в КоАП РФ1:
-п. 11 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ необходимо дополнить формулировкой «…, а
также в иных случаях связанных с исполнением ими служебных обязанностей при выявлении любых административных правонарушений ...».
2)в Закон РФ № 5473-1 от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»2:
-в ст. 28.1 формулировку «… безотлагательное предоставление пострадавшим медицинской помощи …» следует заменить на «... безотлагательное оказа-
ние пострадавшим первой доврачебной помощи …»;
-ст. 29 «Применение физической силы» дополнить определением: «Под применением физической силы сотрудниками УИС следует понимать принудительное физическое (механическое) воздействие, включая боевые приемы борьбы, на правонарушителя, основанное на использовании мускульной силы и индивиду-
1См.: Приложение № 5 диссертации.
2См.: Приложение № 4 диссертации.
156
альных физических возможностей каждого конкретного сотрудника без использования специальных средств, оружия или иных подручных средств»;
-ст. 30 «Применение специальных средств» дополнить определением: «Под применением специальных средств административного принуждения в деятельности сотрудников УИС следует подразумевать воздействие на правонарушителя, реализуемое с помощью различных специальных технических устройств и приспособлений, состоящих на вооружении учреждений и органов УИС»;
-название ст. 31.2 «Применение огнестрельного оружия» заменить на
«Применение и использование огнестрельного оружия»;
-в ст. 31.2 формулировку «Сотрудник уголовно-исполнительной системы также имеет право применять огнестрельное оружие» следует заменить на «Со-
трудник уголовно-исполнительной системы также имеет право использовать огнестрельное оружие».
3) в Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовноисполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»:
-ст. 3 дополнить частью 1.1. следующего содержания: «На деятельность сотрудника уголовно-исполнительной системы Российской Федерации распространяются нормы уголовного законодательства Российской Федерации о необходимой обороне, крайней необходимости и иных обстоятельствах, исключающих преступность деяния».
4. Практика реализации мер административно-процессуального обеспечения в деятельности должностных лиц УИС свидетельствует о наличии проблем не только правового, но и организационного характера, наиболее острый характер на современном этапе функционирования УИС имеют две из них: отсутствие в учреждениях УИС специализированных мест для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию; наличие недостатков в процессуальном оформлении применения мер административного принуждения.
157
Полагаем, что наиболее целесообразное решение обозначенных проблем заключается: в разработке и принятии ведомственного нормативного правового акта, устанавливающего требования к оборудованию в учреждениях УИС помещений для содержания административно задержанных, а также к условиям содержания этих лиц; создании в учреждениях УИС помещений для лиц, подвергнутых административному задержанию, в соответствии с утвержденными требованиями; учреждения, исполняющие уголовные наказания, следует обеспечить необходимым количеством бланков протоколов доставления.
2.3. Пути совершенствования правового регулирования применения мер административного принуждения
Общее состояние пенитенциарной безопасности зависит от различных факторов, но, прежде всего, от того насколько эффективно специально уполномоченные структурные подразделения ФСИН России, учреждения и органы УИС, а также их должностные лица (сотрудники) УИС реализуют в рамках предоставленной им компетенции административно-юрисдикционные правомочия по применению мер административного принуждения. Показатель эффективности (от лат. effectivus1) является важнейшим параметром для оценки деятельности государственной власти и основным требованием, который должен предъявляться к работе субъектов, осуществляющим правоохранительные функции, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний.
Административная ответственность играет роль одного из ключевых критериев по которому, на наш взгляд, следует судить об эффективности применения мер административного принуждения в деятельности УИС. Потому как посредством привлечения физических или юридических лиц к ответственности фактически удается обеспечить необходимый уровень безопасности и правопорядка в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации. Предложенный нами
1 См.: Государственное и муниципальное управление : Справочник. М. : «Издательство Магистр», 1997. С. 475.
158
критерий эффективности позволяет оценить, насколько действенным и результативным оказалось применение иных мер административного принуждения, удалось ли достичь желаемого результата.
В рамках рассмотрения данного вопроса, в первую очередь, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. В научной литературе достаточное количество работ посвящено вопросам изучения административной ответственности как института административного права и меры административного принуждения1, что освобождает нас от обязанности давать подробную характеристику данной разновидности мер принуждения и позволяет остановиться лишь на характерных особенностях ее реализации применимо к практической деятельности уполномоченных субъектов УИС.
Административная ответственность в УИС выступает в качестве самостоятельного вида мер административного принуждения, реализуемого в рассматриваемой сфере государственного управления в форме применения уполномоченным органом (судом) или должностным лицом УИС административного наказания к гражданину (юридическому лицу), совершившему административное правонарушение. В процессе реализации «деликтных мер административного принуждения»2 должностные лица УИС ставят перед собой цел обеспечить необходимый уровень пенитенциарной безопасности посредством привлечения виновных лиц к ответственности, предусмотренной нормами КоАП РФ.
1См., например: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М.
:Госюриздат, 1961. 186 с.; Галаган И. А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву : дис. ... докт. юрид. наук. Воронеж, 1971. 625 с.; Якуба О. М. Административная ответственность. М. : Юрид. лит., 1972. 152 с.; Веремеенко И. И. Админи- стративно-правовые санкции. М. : Юрид. лит., 1975. 192 c.; Шергин А. П. Административная юрисдикция в СССР : монография. М. : Юрид. лит., 1979. 143 с.; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР : Учебное пособие. Свердловск : Изд-во Урал. ун-та, 1989. 204 c.; Филатова А. В. Гарантии административной ответственности граждан : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. 175 с.; Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве : автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2005. 34 с.; Серков П. П. Административная ответственность : проблемы и пути совершенствования : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. 351 с. и др.
2См.: Занина Т. М., Кручинин Д. А. Некоторые особенности целей и функций административного принуждения в современном государстве // Вестник Воронежского института МВД России. 2017. № 1. С. 173.
159
В качестве субъектов административной юрисдикции в УИС выступают: начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов от имени учреждений и органов УИС (ст. 23.4 КоАП РФ); главный государственный санитарный врач ФСИН России, его заместители, главные государственные санитарные врачи территориальных органов ФСИН России (п.п. 6, 7 ч. 2 ст. 23.13 КоАП РФ); главный государственный ветеринарный инспектор ФСИН России, его заместители (п. 6 ч. 2 ст. 23.14 КоАП РФ); начальник, главный специалист инспекции технического надзора управления организации производственной деятельности и трудовой адаптации осужденных ФСИН России, начальники, старшие инспекторы (старшие инженеры) кустовых инспекций технического надзора территориальных органов ФСИН России (п.п. 3, 5 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ).
Начальники учреждений УИС уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении специальных составов, которые характерны и затрагивают исключительно деятельность учреждений и органов УИС (ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ). Иные уполномоченные должностные лица рассматривают дела об административных правонарушениях общего характера, которые напрямую не отражают специфики функционирования УИС и могут быть совершены в других сферах жизнедеятельности. Однако их совершение способно причинить вред общественным отношениям, складывающимся в сфере исполнения уголовных наказаний. Речь идет о правонарушениях, которые выявляются в процессе реализации контрольно-надзорной деятельности уполномоченными субъектами УИС в рамках осуществления федерального государственного надзора (ветеринарного, санитарно-эпидемиологического, промышленного) на объектах УИС (например, ст. 6.1, 6.3-6.7, ч. 2 ст. 7.2, ст. 8.5, 9.1, 9.10 КоАП РФ).
Конечный результат реализуемых должностными лицами УИС полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, посягающих на установленный порядок управления в рассматриваемой сфере общественных отношений, во многом зависит от качества и состояния их правового регулирования. Качественная характеристика правового регулирования предопределяет достижение поставленной цели (пенитенциарная безопасность) и выступает основ-
160
ным критерием, по которому следует судить об эффективности применяемых в УИС мер принудительного воздействия. Вместе с тем результаты проведенного нами исследования указывают на то, что имеющиеся недостатки в правовой регламентации административно-юрисдикционных полномочий должностных лиц УИС и иные несовершенства в нормативно-правовом регулировании снижают эффективность реализуемых в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации мер административного принуждения.
Кроме того, потребность в критическом осмыслении полномочий должностных лиц УИС в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях вызвана проводимой в настоящее время административной реформой, направленной, с одной стороны, на систематизацию адми- нистративно-правовых норм, с другой стороны, на более глубокую проработку вопросов, связанных с правовой регламентацией административноюрисдикционных полномочий властных субъектов, в том числе тех из них, которые наделены определенной компетенцией в сфере контроля и надзора.
Так, КоАП РФ определяет порядок и пределы осуществления производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами УИС. Но в то же время, следует подчеркнуть, что полномочия субъектов административной юрисдикции в УИС рассредоточены по отдельным статьям Кодекса. Напрямую их компетенция по рассмотрению дел об административных правонарушениях закреплена в ст. 23.4 КоАП РФ, полномочия иных субъектов административной юрисдикции в УИС удалось установить только посредством проведенного нами логико-правового анализа содержания статей 23.13, 23.14 и 23.31 КоАП РФ, а также отдельных норм федерального законодательства (например, ст. 9 Закона РФ «О ветеринарии»)1 и ведомственных нормативных правовых актов (например, п. 4.9 Приказа ФСИН России от 01.11.2018 № 999)2, в той или иной
1См.: О ветеринарии : [закон Рос. Федерации от 14.05.1993 № 4979-1] // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Рос. Федерации. 1993. № 24. Ст. 857.
2См.: Об утверждении Положения о ветеринарной службе Федеральной службы исполнения наказаний : [приказ ФСИН России от 01.11.2018 № 999] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 27.11.2018.