Роль государственного финансового контроля в обеспечении эквивалентности налогов и государственных расходов на модернизацию

Модернизация сегодня является одним из ключевых понятий, главным лозунгом поколения. В то же время, единого понимания данного термина в нашем обществе нет.

Тем не менее, в ходе экспертной дискуссии были высказаны и достаточно серьезные тезисы о модернизации¹. В основном, они сводятся к следующему: 1) модернизация – это система мер и мероприятий по преодолению экономического и технологического отставания России от некоторых развитых стран Запада, что неизбежно подразумевает импорт технологий как основу прорыва на определенных направлениях; 2)  российская модернизация является экзогенной, т.е. обусловлена давлением внешних факторов, а не внутренней потребностью элит и общества; 3) множество стран мира (Япония, Южная Корея, другие страны Азии, некоторые государства Латинской Америки) прошли путь экзогенной модернизации, и их опыт представляет для России существенную ценность; 4) модернизация – это краткосрочный или среднесрочный (в зависимости от масштабов объекта модернизации) проект, имеющий четкие временные параметры и границы.

Инновационное развитие как элемент модернизации требует повышение удельного веса экономики знаний, и, в целом, тех отраслей, которые являются катализаторами экономического развития. Это означает увеличение доли расходов на науку, образование, информационные технологии, биотехнологии, здравоохранение в национальной экономической системе.

Россия с 2000-х годов относится к кластеру развивающихся экономик с особой ролью государства как собственника и управляющего бизнесом, связанной с необходимостью расширенного потребления государством произведенной стоимости. При этом фискальная нагрузка на экономику, по разным оценкам, составляет порядка 48-50% ВВП и является предельной.

Действующий налоговый кодекс создан с учетом опыта французской и американской налоговых систем. В определении сущности налога отечественные специалисты пытались отразить опыт российского налогообложения, что создало некое противоречие, требующее разрешения. В основе рыночных отношений лежит эквивалентность, а основная форма взаимосвязи в системе «субъект - государство - налог» - это «безвозмездный платеж, взимаемый с организаций, физических лиц, в форме отчуждения», причем взимается он по праву сильного. В то же время многие отечественные экономисты считают, что в условиях рыночной экономики налог должен быть прозрачен, иметь возвратный характер, а в идеале - быть эквивалентным.

Расходы на модернизацию отдельных направлений Правительство России оценило в следующих размерах (трлн. рублей): вооруженные силы – 20, жилищно-коммунальное хозяйство – 10, образование – 8, здравоохранение – 3, сельское хозяйство – 2. При этом следует учесть, что значительную долю расходов требуют транспорт и связь, культура и социальная сфера, экология и т.д.

Необходимость мобилизации такого колоссального объема средств при текущем уровне фискальной нагрузки гарантированно приводит нас к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, сокращению золото-валютных резервов.

Таким образом, обеспечение условия эквивалентности «налоги - государственные расходы» при текущем уровне фискальной нагрузки возможно исключительно при условии эффективного расходования бюджетных средств, выделяемых на модернизацию.

Значительная роль в деле обеспечения общей эффективности расходов принадлежит не только администраторам, но и органам финансового контроля, которые наряду с проведением контрольных мероприятий могут принимать участие в методическом сопровождении финансовых операций, осуществляемых получателями, тем самым, исключая возможные неэффективные решения уже на стадии их подготовки.

Следует отметить, что действующим законодательством (бюджетным кодексом) не определены четкие критерии понятия «эффективного и неэффективного использования бюджетных средств», что в определенной степени затрудняет работу органов финансового контроля. В то же время в Саратовской области в направлении борьбы с неэффективным использованием бюджетных средств, выделяемых на модернизацию, проводится целенаправленная работа, результаты которой, на наш взгляд, заслуживают внимания.

Так, например, в целях обеспечения экономической безопасности региона осуществляет деятельность контрольно-аналитический комитет области. Комитет не является органом финансового контроля, что дает ему определенные преимущества в сфере трактовки и пресечения неэффективного расходования бюджетных средств. В 2012 году в нашем регионе реализуется ряд областных программ модернизации на общую сумму 6,5 млрд. рублей. Комитетом по поручению Губернатора области осуществляется мониторинг начальных (максимальных) цен государственных и муниципальных контрактов, заключаемых в ходе проведения программ модернизации.

В ходе осуществления контрольно-аналитических мероприятий комитетом был выявлен ряд факторов, под влиянием которых администраторы допускают неэффективные расходы бюджетных средств. Условно можно разделить их на внешние и внутренние. К первой группе относятся: 1) не отвечающая современным требованиям система отчетности, где главный показатель – объем освоенных средств, что зачастую приводит к спешке и совершенно необдуманным решениям при размещении госзаказа; 2) неформальные ограничения в выборе поставщика, т.е. распоряжением или приказом федерального органа власти устанавливаются порядок и условия расходования средств, обуславливающие участие в торгах ограниченного круга поставщиков, выполняющих функции перекупщика и зачастую имеющих, в том числе признаки фирм-однодневок.

Ко второй группе можно отнести коррупциогенные факторы и безрезультативность внутриведомственного контроля, о чем свидетельствуют многочисленные факты завышения цен путем привлечения аффилированных либо несуществующих организаций для определения начальной (максимальной) цены государственных контрактов, нарушений при подготовке проектно-сметной документации.

Так, например, только за август 2012 года было установлено более 20 фактов, когда в маркетинговых исследованиях (на общую сумму 175 млн. рублей) использовались организации с признаками аффилированности.

Неоднократно технические задания на приобретаемое оборудование содержали параметры, которые соответствовали конкретным моделям, что создавало условия для ограничения конкурентной борьбы и нарушения действующего законодательства.

Таким образом, по нашему мнению, в основу эффективной системы государственного контроля за эффективным расходованием бюджетных средств в сфере модернизации необходимо положить следующие принципы:

- процессный подход, ориентированный на конечный результат, с широким использованием информационных технологий;

- обеспечение встроенности контроля в процессы управления;

- функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат);

- реализация прогнозно-аналитической функции.

Необходимо контролировать формирование и исполнение бюджета, а не только результаты его исполнения.

Потехин А.М., аспирант кафедры

налогов и налогообложения

ФГБОУ ВПО Саратовский государственный социально-экономический университет