§ 3. Субъекты муниципально-правовых отношений

Одним из важнейших элементов муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты.

Под субъектами муниципально-правовых отношений понимаются физические и юридические лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений имеют следующие особенности:

- во-первых, некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных только в муниципально-правовых предписаниях;

- во-вторых, все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность;

- в-третьих, большинство субъектов муниципально-правовых отношений способны принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены как население, так и органы местного самоуправления.

Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются на:

а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, муниципальные служащие);

б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, органы государственной власти РФ и субъектов РФ);

в) публично-территориальные образования (муниципальные образования и государство).

Центральное место среди субъектов местного самоуправления занимает муниципальное образование, поскольку именно через него наиболее полно раскрывается и реализуется содержание местного самоуправления.

Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений характеризуется тем, что имеет свои границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои полномочия.

Контрольные вопросы:

1. Что понимается под нормой муниципального права?

2. Какова структура норм муниципального права?

3. Дайте классификацию муниципально-правовых норм по различным основаниям.

4. Что понимается под муниципально-правовыми отношениями? Какова их структура?

5. Как можно классифицировать муниципально-правовые отношения?

Глава 4. Теории и история развития местного самоуправления

§ 1. Теории местного самоуправления

Теории местного самоуправления возникли в первой половине XIX века. Учитывая, что для местного самоуправления характерна относительная децентрализация и автономия, это и стало предметом обсуждения различных политических сил.

Большой вклад в развитие теорий местного самоуправления внесли зарубежные ученые Р. Гнейст, А. Токвиль, А. Штейн. Среди российских ученых исследованием теорий местного самоуправления занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.И. Лазаревский, К.М. Коркунов и др.

Существуют различные подходы к определению теорий местного самоуправления. Н.И. Лазаревский выделил четыре доктрины местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, самоуправляющаяся единица как юридическое лицо, политические партии.

В.И. Фадеев выделяет пять теорий самоуправления: теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория самоуправления, теория дуализма национального управления, теория социального обслуживания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 17.

В основу классификации данных теорий положен способ формирования местных учреждений и характер их взаимоотношений с центральной властью.

Теория свободной общины возникла в Германии в начале XIX века. Ее представители (О. Лабант, Э. Мейер, О. Ресслер) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека. Община рассматривалась в качестве самостоятельной, независимой от государства единицы. Данная теория опиралась на идеи естественного права, доказывающие самостоятельное ведение своими делами. Община исторически предшествовала государству. С появлением государства община изменяет свою роль.

Рассматриваемая теория выдвигала следующие основы организации местного самоуправления:

- выборность органов местного самоуправления;

- разграничение полномочий между общиной и государством;

- самостоятельность общин по реализации собственной компетенции;

- разделение органов государства и общин.

Согласно теории свободной общины государственные органы не могли вмешиваться в деятельность общин, а должны были лишь следить, чтобы общины осуществляли деятельность в рамках своей компетенции. Безусловно, община нуждалась в государстве для обеспечения защиты от нападения врагов, для развития экономических связей. С появлением государства община приобрела лишь относительную самостоятельность.

Общественная (хозяйственная) теория, как и предшествующая ей теория свободной общины, противопоставляла дела государственные общинным. Данная теория на первый план выдвигала негосударственную, хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. По мнению представителей данной теории (Р. Моль, А. Васильчиков), самоуправление - это заведование хозяйственными делами. Сущность этой теории состоит в том, что общество само ведает своими общественными интересами, а за центральными органами сохраняется управление только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного сообщества государству, требуя, чтобы и общество, и государство занимались только собственными интересами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

Сторонникам данной теории так и не удалось выделить в чистом виде список негосударственных публичных дел, так как их невозможно разграничить, поскольку вопросы местного значения представляют в то же время и государственный интерес. Рассматриваемая теория получила распространение во второй половине XIX столетия в русской юридической науке <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1 - 3. СПб., 1869 - 1871.

Государственная теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти, т.е. органы местного самоуправления являются и государственными органами. Местное самоуправление осуществляется не представителями центральной власти, а местными жителями, которые заинтересованы в результате своего правления.

Значительный вклад в развитие государственной теории внесли такие русские ученые, как А.И. Васильчиков, И.Д. Беляев, В.П. Безобразов и другие. Н.В. Постовой отмечает: "Самоуправление не должно быть самоцелью, его отделение от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 18.

Необходимо подчеркнуть, что даже и сегодня чиновниками как государственного, так и местного уровня неоднозначно понимается самостоятельность местного самоуправления. Несмотря на то что местное самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, оно имеет относительную самостоятельность - самостоятельность в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий. Думается, что местное самоуправление должно сочетать в себе и государственные, и общественные начала.

Сторонники политической теории местного самоуправления (Р. Гнейст, О. Майер) считали, что местное самоуправление должно осуществляться почетными представителями местного населения на безвозмездной основе. Самоуправление рассматривалось не как основной вид деятельности. Н.И. Лазаревский писал: "Основное отличие органов самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно" <1>. Одним из позитивных моментов данной теории является то, что местное самоуправление должны осуществлять лучшие представители муниципалитетов.

--------------------------------

<1> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 35.

Теория социального обслуживания ставит целью организовать удовлетворение потребностей населения, предложить свои услуги жителям и осуществить их обслуживание. Суть данной теории заключается в создании благосостояния для жителей коммуны.

Изучение рассматриваемых теорий имеет огромное значение и в современный период, когда идет процесс реформирования местного самоуправления и необходимо найти верный ориентир в развитии законодательства о местном самоуправлении.