§ 4. Муниципальное право как учебная дисциплина

Термин "муниципальное право" понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами специальностей 021100 "Юриспруденция", 061000 "Государственное и муниципальное управление", а также некоторых других. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.

Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки:

1) учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;

2) учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;

3) наука всегда обладает свойством пробельности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может;

4) источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины - учебники и учебные пособия.

В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значительные нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.

Контрольные вопросы

1. Каковы особенности и виды отношений, составляющих предмет муниципального права?

2. Почему муниципальное право называют комплексной отраслью права?

3. Дайте характеристику методам правового регулирования муниципально-правовых отношений.

4. Каковы особенности науки и учебной дисциплины муниципального права?

Глава 2. Понятие, принципы и система местного самоуправления в российской федерации

§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления

Словарь С.И. Ожегова дает следующее определение термину "местное самоуправление": "Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе" <1>. Здесь, однако, необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 694.

Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Статья 12 также подчеркивает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно соотношения государственной власти и местного самоуправления.

Кроме этого, местное самоуправление упоминается еще в ряде статей Конституции (в частности, в ст. ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а также организации местного самоуправления посвящена глава 8 Конституции (ст. ст. 130 - 133). Тем не менее нигде в Конституции Российской Федерации не дается определения понятию местного самоуправления.

Законодательные определения местного самоуправления даются в ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. и в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (далее - Закон о местном самоуправлении 1995 г.). Различие между данными определениями не носит принципиального характера. В соответствии с новым Законом местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Можно отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский Закон подчеркивает участие населения.

Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, т.е. обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой "позитивной" ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г. Закон 2003 г. предусматривает различные вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима. Случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Встречаются в нормативных документах и другие определения местного самоуправления. Например, в Указе Президента Российской Федерации "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 г. N 1370 определяется, что местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

В целом местное самоуправление - это многозначное понятие, которое можно понимать в нескольких аспектах.

Первый аспект. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Второй аспект. Местное самоуправление - это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

Третий аспект. Местное самоуправление - это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

Четвертый аспект. Местное самоуправление - это одна из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия.

Пятый аспект. Так как местное самоуправление направлено на управление обществом, оно является одним из видов социального управления.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти (возможность принимать общеобязательные решения и обеспечивать их исполнение, издавать нормативные акты и т.д.). Однако данные признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер.

Эта позиция очень четко выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд указал, что само по себе то, что местные представительные органы согласно вышеуказанному Закону Республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной <1>.

--------------------------------

<1> Следует сказать, что в данном документе Конституционный Суд РФ не приводит никакого обоснования своей позиции. Таким обоснованием может служить сама норма ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, заключается в том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Если бы в Российской Федерации из всех видов публичной власти существовала только государственная, то в данном положении речь шла бы именно о ней. Именно так это было сделано в ч. 1 ст. 2 Конституции СССР 1977 г.: "Народ осуществляет государственную власть...".

Таким образом, муниципальная власть - это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

1) территориальной ограниченностью;

2) более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;

3) системой принуждения в местном самоуправлении;

4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

5) подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочий;

6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.

Местное самоуправление в Российской Федерации базируется на определенных принципах. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). На федеральном уровне закрепляются основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, а их конкретное регулирование находит свое отражение в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом, закрепляющим принципы местного самоуправления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 18).

Под принципами местного самоуправления следует понимать основные идеи и начала, лежащие в основе организации и деятельности населения муниципальных образований, органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Принципы местного самоуправления имеют следующие особенности:

- предопределяют построение и функционирование органов местного самоуправления;

- помогают уяснить сущность и правовую природу местного самоуправления;

- являются критерием оценки действующей системы местного самоуправления;

- способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 96.

Принципы муниципального права подразделяют на группы:

1) принципы, связанные с общими условиями муниципально-правового регулирования:

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- законность муниципально-правового регулирования;

- гарантии муниципально-правового регулирования;

2) принципы, связанные с самостоятельностью муниципально-правового регулирования:

- организационное обособление субъектов муниципально-правовых отношений;

- самостоятельность населения как основного субъекта муниципально-правовых отношений в решении вопросов местного значения;

- разграничение полномочий субъектов муниципально-правовых отношений и их соразмерность материально-финансовым ресурсам;

3) принципы, связанные с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений:

- многообразие организационных форм осуществления муниципально-правовых отношений;

- сочетание в муниципально-правовых отношениях представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

- выборность субъектов муниципально-правовых отношений;

- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений;

- гласность в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений;

- ответственность субъектов муниципально-правовых отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 99.

Закрепление указанных принципов в законодательстве позволит совершенствовать систему местного самоуправления, приблизить местную власть к населению для более оперативного и действенного удовлетворения потребностей населения муниципальных образований.