Глава 3. Муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды муниципально-правовых норм

Муниципально-правовые нормы - это нормы права, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Нормам муниципального права свойственны все общие черты, характерные для норм других отраслей права. Вместе с тем нормы муниципального права имеют свои особенности.

Во-первых, многие муниципально-правовые нормы одновременно принадлежат к различным отраслям права. Например, нормы конституционного права, закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, являются также и нормами муниципального права. Нормами административного права устанавливается статус муниципальных служащих.

Во-вторых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, а с другой - из общеобязательных правил поведения, определенных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Ковешников Е.В. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М., 2000. С. 5.

В-третьих, муниципально-правовые нормы охватывают своим регулятивным воздействием широкий круг общественных отношений во всех сферах местной жизни.

Как и любые другие правовые нормы, нормы муниципального права имеют свою внутреннюю структуру. Понятие "структура" заимствовано правом прежде всего из социологии. Оно характеризует устройство, сложение объекта ("структура" в переводе с латинского означает строение, расположение, порядок, связь).

Норма муниципального права состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза - это та часть муниципально-правовой нормы, которая указывает на условия ее действия. Так, например, ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что, "если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора". Условием назначения факта местного референдума судом является факт неназначения его представительным органом муниципального образования в установленные сроки.

Гипотеза муниципальной нормы может быть простой, сложной или альтернативной. Простой является та гипотеза, которая указывает на одно необходимое условие действия нормы. Приведенная выше гипотеза является простой. В случае наличия сложной гипотезы для начала действия нормы необходимо сочетание сразу нескольких условий. Так, например, ч. 1 ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что представительный орган муниципального образования может быть распущен, если "соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт...".

При альтернативной гипотезе норма начинает действовать, если существует хотя бы одно из перечисленных в законе условий.

Диспозиция - основная часть муниципально-правовой нормы, именно в ней устанавливаются собственно правила поведения субъектов. Без диспозиции норма бессмысленна. Диспозиция предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей, как бы она ни была сформулирована.

В зависимости от того, как излагается правило поведения, диспозиция может быть простой, сложной и альтернативной.

Простая диспозиция только указывает один возможный вариант поведения субъекта, не раскрывая его. Сложная диспозиция дает несколько моделей поведения субъекта, причем он может одновременно использовать все.

Альтернативная диспозиция указывает несколько вариантов поведения, а субъекты правоотношений могут сами выбрать один из них.

Например, в соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Данная диспозиция является альтернативной, так как закрепляет два возможных способа избрания главы муниципального образования.

Санкция - часть правовой нормы, указывающая на меры воздействия, применяемые к лицу, которое не исполняет муниципально-правовую норму.

Существуют самые различные виды санкций. По отраслевой принадлежности выделяют дисциплинарно-правовые, административные, уголовные, гражданско-правовые, конституционно-правовые и иные санкции <1>, по характеру неблагоприятных последствий - карательные и правовосстановительные. Кроме того, в зависимости от степени определенности выделяют: абсолютно-определенные санкции, относительно-определенные и альтернативные.

--------------------------------

<1> Некоторые ученые обосновывают также существование специальных муниципально-правовых санкций (см., например: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999). Представляется, однако, что так называемая "муниципально-правовая ответственность" не имеет принципиальных отличий от конституционной.

Абсолютно-определенной санкцией является та, где размер неблагоприятных последствий точно указан.

Относительно-определенной санкцией является та, где установлен верхний и низший предел неблагоприятных последствий. Например, в соответствии со ст. 5.47 КоАП РФ участие органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума влечет наложение административного штрафа на должностных лиц местного самоуправления в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Выбор конкретного размера штрафа возложен на правоприменителя.

При использовании альтернативной санкции законодатель указывает сразу несколько вариантов неблагоприятных последствий, из которых может быть выбран один.

В целях более глубокого уяснения сущности и правовой природы рассматриваемых норм их можно классифицировать по различным критериям.

По юридической силе они подразделяются на нормы конституционные, имеющие высшую юридическую силу, и неконституционные, содержащиеся в иных правовых актах.

По объекту правового регулирования выделяют нормы, регулирующие местное самоуправление как форму народовластия; правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления; формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в решении вопросов местного значения; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права могут быть международными (т.е. действующими на территории государств - членов Совета Европы <1>), федеральными (субъектов Российской Федерации), а также местными (действующими на территории муниципального образования).

--------------------------------

<1> См.: Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

По характеру содержащихся в них предписаний нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Нормы муниципального права, регулирующие однородные, взаимосвязанные и относительно обособленные отношения, образуют правовые институты. К муниципально-правовым институтам относятся: институт муниципальной службы, институт главы администрации, институт наделения отдельными государственными полномочиями и т.д.