§ 2. Создание, объединение и преобразование

муниципальных образований, изменение их границ

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о местном самоуправлении 1995 г. порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и применения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. При этом согласно п. 11 ст. 5 данного Закона субъекты РФ сами осуществляют установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. Таким образом, старый Закон не определял орган, полномочный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Фактически данный вопрос самостоятельно решался субъектами Федерации, и, как правило, таким органом признавался законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. В силу этого границы муниципальных образований обычно устанавливались законами субъектов Российской Федерации. Например, Закон Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае" закреплял, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" в качестве границ муниципальных образований определял внешние границы административно-территориальных единиц, вошедших в соответствующее муниципальное образование.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. также определял, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе:

1) населения;

2) органов местного самоуправления;

3) органов государственной власти субъектов Федерации. При этом законы субъектов Российской Федерации должны были обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

Новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. более подробно регулирует указанные выше вопросы.

Наряду с указанными в Законе о местном самоуправлении 1995 г. субъектами инициативы по установлению и изменению границ муниципального образования (население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ) Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет таким субъектом также федеральные органы государственной власти.

Порядок выдвижения инициативы населения по изменению границ муниципальных образований должен соответствовать порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

По-разному решается вопрос о порядке изменения границ муниципальных районов в случаях отнесения или неотнесения территорий поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов:

- если имеет место такое отнесение, то требуются согласие населения и учет мнения представительных органов соответствующих районов;

- если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Аналогичная норма действует в отношении изменения границ поселений в случаях отнесения или неотнесения к территории других поселений отдельных населенных пунктов.

В соответствии с новым Законом уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной установленной законом численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ городских и (или) сельских поселений.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые определил понятие преобразования муниципальных образований. Под преобразованием муниципального образования понимаются объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Инициаторами преобразования могут выступать те же субъекты, что и при изменении границ муниципальных образований.

При преобразовании муниципальных образований используются следующие правила:

- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;

- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа производится законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского населения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнения населения городского поселения и населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Контрольные вопросы

1. Какие виды территорий предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"?

2. Что понимается под территориальными основами местного самоуправления?

3. Назовите требования, которые предъявляются к установлению и изменению границ муниципальных образований.

4. Какие территории могут претендовать на статус городского округа?

5. Какой порядок изменения границ муниципальных образований предусмотрен новым Законом?