§ 2. Развитие местного самоуправления

в дореволюционной России

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Опыт местного самоуправления как самостоятельного решения населением наиболее важных вопросов жизнеобеспечения восходит к началу формирования древнерусской государственности.

Древнерусское государство по типу относилось к раннефеодальным монархиям, основными характеристиками которых являются слабая связь между отдельными частями государства, опора княжеской власти на совет, состоящий из дружинников и земских людей (представителей местной знати), значительная роль общинного управления. В этот период практически отсутствует разделение функций и компетенции между уровнями власти. Немногочисленные города и сельские общины являлись объектом управления и не представляли самостоятельного уровня власти. Княжеская власть стремилась к централизации, но повседневная жизнь на местах в значительной степени определялась началами самоуправления. Хозяйственная деятельность и отчасти правосудие оставалось функцией общины. Источниками права служили преимущественно обычаи.

В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций.

Формами местного самоуправления в России Средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Основные социальные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления для населения означало определенную защиту от вмешательства администрации в их дела.

Преобразование местного управления в Русском государстве середины XV в. предполагало проведение сначала губной, а затем и земской реформы.

Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда (основная территориальная единица Русского государства в XVI - XVII вв.). Первоначально губные органы осуществляли преимущественно полицейские функции. Как правило, губное самоуправление водилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение.

Крестьянское общинное самоуправление получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основой реформы стала "Уставная земская грамота" 1551 г. Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.

Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 22.

Когда существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, князья ликвидировали органы городского самоуправления.

В XVII в. воеводы стали использовать губные избы как дополнительный аппарат.

Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате.

В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г. К этому времени выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей. Волостные крестьяне выбирали своих старост, которые подчинялись чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879. С. 629.

В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам. Такая структура управления была заменена Екатериной II на органы с более развитыми формами городского самоуправления. В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.

Привилегии дворянского сословия как опоры императорской власти были существенно расширены с принятием "Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства" (1785) <1>. Одной из таких привилегий было право образовывать дворянские общества и собрания.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 22. N 16187.

Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило права юридического лица, могло иметь собственность.

Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Ими решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Таким образом, в середине XVIII века местное самоуправление в России развивалось на сословных началах и включалось в централизованный аппарат государственного управления.

В 1800 г. Павел I укрепляет государство путем дальнейшей централизации власти, усиления военно-политического режима. Он отменяет созданное Екатериной городское самоуправление и заменяет его бюрократическим управлением. Вводятся городские правления, которым подчиняются магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Новым толчком развития местного самоуправления принято считать земские и городские реформы, проведенные в 60 - 70 гг. XIX века.

Положение о земских учреждениях 1864 г. было направлено на создание земских, губернских и уездных учреждений. На уровне губернии образовывались губернское земское собрание и губернская земская управа. Земское собрание осуществляло функции представительного органа местного самоуправления.

Земские собрания созывались, как правило, один раз в год и утверждали основные направления хозяйственной деятельности. На первом собрании избирался личный состав земской управы.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов сменяемости, зависимости избирательного права от имущественного ценза, выборности. Полномочия земских органов определялись прежде всего вопросами хозяйственного значения. В их ведении находились капиталы, земские благотворительные учреждения, имущество. Земства имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать от собственного имени в суде в качестве истца или ответчика.

Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. четко не устанавливало основных полномочий земств, а лишь перечисляло возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, местные промыслы. Положение о земских учреждениях закрепило источники финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения обеспечивал губернский земский сбор - местный государственный налог. Важным источником дохода были также субвенции государства - целевые дотации на решение конкретных вопросов местного значения. Кроме того, определенную часть дохода местного бюджета составляли частные пожертвования.

Наряду с самостоятельностью земского самоуправления предусматривался и контроль со стороны государства за организацией и деятельностью земств. Формами контроля за земствами являлись как финансовый, выражающийся в предоставлении субсидий, так и кадровый контроль (утверждение председателей уездного земства и его членов губернатором и должностных лиц на губернском уровне - министром внутренних дел). Споры земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Сенат. Также был введен и обычный порядок разбирательства споров.

В результате принятия Городового положения 1870 г. была проведена городская реформа самоуправления. В городах в качестве органов городского самоуправления были созданы городская дума, городская управа, городской глава, являющийся председателем городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, на основе лишь имущественного ценза. Городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако фактически были подконтрольны ей.

В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, а в 1892 г. - Городовое положение. Изменения были направлены на усиление роли государства в организации и функционировании земского и городского самоуправления. Теоретической основой данных изменений стала государственная теория самоуправления.

Положение о земствах 1890 г. к предметам их ведения относило:

- заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями;

- заведование делами по обеспечению народного продовольствия;

- заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями;

- заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

- удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений <1>.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. Т. 10, отд. 7. Ст. 6927.

С принятием нового Положения о земствах 1890 г. в систему земств, для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда.

В соответствии с новым Городовым положением 1892 г. был ограничен круг лиц, имевших право на участие в городском самоуправлении, поскольку увеличился имущественный ценз.

Представительный орган городского самоуправления возглавлялся городской главой, а исполнительный орган городского самоуправления - городской управой. Причем члены городской управы избирались городской думой. Избранные в управу лица подлежали утверждению губернатором, а городские главы губернских и областных городов - министром внутренних дел. Срок полномочий органов городского самоуправления составлял четыре года. Городские думы имели право устанавливать местные сборы, принимали решения по вопросам пожарной безопасности и т.д. Вместе с тем органы самоуправления были полностью подконтрольны органам центральной власти.

Провести реформу местного самоуправления попыталось Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Осуществить эту реформу не удалось - свершилась Октябрьская революция 1917 г.