Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к 131-ФЗ
.pdfИсходя из Постановления Конституционного Суда от 16 октября 1997 г., они могут быть назначены тем же законом субъекта Российской Федерации.
Изменениями, внесенными в комментируемый Закон Федеральным законом от 18 июня 2007 года N 101-ФЗ, предусмотрено еще одно основание досрочного роспуска представительного органа муниципального образования (в том числе и вновь избранного органа) - непроведение в течение трех месяцев правомочного заседания. Данное изменение направлено на исправление ситуации, сложившейся во многих муниципальных образованиях, когда из-за политических и иных разногласий часть депутатов на протяжении длительного времени бойкотирует заседания представительного органа, не давая ему возможности собраться в правомочном составе. Вполне очевидно, что, если по объективным или субъективным причинам представительный орган муниципального образования в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего муниципального образования.
Вместе с тем посредством досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования и проведения последующих выборов избирателям самим предоставляется возможность разрешить кризисную ситуацию и вероятный конфликт между представительными и исполнительными органами власти на местном уровне. Кроме того, факт роспуска представительного органа муниципального образования по данному основанию имеет еще и превентивное значение, подталкивая депутатов, бойкотирующих заседания представительного органа муниципального образования, к конструктивному поведению.
Комментируемые положения не распространяются на случаи, когда представительный орган муниципального образования утрачивает правомочность в связи с досрочным прекращением полномочий отдельных депутатов. Данное обстоятельство (отсутствие правомочности органа) является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования (п. 2 ч. 16 ст. 35 комментируемого Закона).
Порядок роспуска представительного органа в случае непроведения им правомочных заседаний аналогичен порядку роспуска по основаниям, предусмотренным ч. 1 комментируемой статьи.
3. Комментируемая часть заметно ущемляет права граждан, сокращая срок судебного обжалования решения о роспуске по сравнению со ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.) и ст. 265 ГПК РФ, которые устанавливают, что граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным Законом и главой 25 ГПК РФ.
Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством
Комментарий к статье 74
1. Возможность досрочного отрешения от должности главы муниципального образования предусматривалась законом и ранее. Вместе с тем новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации. Таким образом, учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 комментируемого Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на
замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.
Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только неисполнение судебного решения в случае принятия незаконного правового акта, но и неисполнение судебного решения в случае совершения иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Как и в случае с представительным органов местного самоуправления, само по себе совершение главой муниципального образования (главой местной администрации) противоправных действий ответственности не влечет (необходимо также неисполнение судебного решения по поводу данного факта). В связи с этим можно согласиться с мнением А.В. Колесникова о необходимости закрепления в действующем законодательстве случаев, когда за издание определенных правовых актов ответственность главы муниципального образования (главы местной администрации) наступает безусловно, независимо от факта неисполнения судебного решения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.В. Володина. Саратов, 2005. С. 299 - 300. (Автор комментария к ст. 74 - Колесников А.В.)
Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования (местной администрации) исходя из ч. 2 комментируемой статьи не может быть привлечен к ответственности ранее чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом 1995 года можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением.
Вотличие от Закона 1995 года, новый Закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.
Вцелом новый Закон заметно упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований (местных администраций), делая возможность их отрешения от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта Российской Федерации.
Комментируемая статья не определяет четко последствий отрешения от должности главы муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного
органа, в связи с чем некоторые ученые задают справедливый вопрос: влечет ли его отрешение одновременно и прекращение полномочий депутата <1>? Отвечая на него, следует обратить внимание на то, что комментируемая статья прямо предусматривает в качестве санкции лишь лишение статуса главы муниципального образования или главы местной администрации, как представляется, лишение указанного лица еще и статуса депутата представительного органа будет неоправданным ее расширением.
--------------------------------
<1> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.В. Володина. Саратов, 2005. С. 300. (Автор комментария к ст. 74 - Колесников А.В.)
2. Комментируемая часть статьи 74 определяет минимальный и максимальный срок для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) - соответственно один и шесть месяцев. Комментируемый Закон не определяет, кто будет временно исполнять обязанности главы муниципального образования (местной администрации) в случае его досрочного отрешения от должности. Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена. Предлагаемое в этом случае некоторыми авторами назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (местной администрации) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президентом Российской Федерации <1> в отсутствие прямого указания на это в Законе может рассматриваться как ограничение конституционной самостоятельности местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См. Кулушева М.А. Механизм ответственности глав муниципальных образований в контексте реформы местного самоуправления в России // Модернизация местных администраций. Саратов, 2005. С. 138.
На практике тем не менее рассматриваемый вопрос обычно находит отражение в уставах муниципальных образований. Так, например, ч. 2 ст. 32 Устава г. Саратова <1> (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы города его полномочия временно исполняет заместитель главы города. Такое решение можно признать довольно удачным. А вот схожие положения некоторых других уставов муниципальных образований оставляют ряд вопросов. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 31 Устава Вольского муниципального района <2> (принят решением Вольского муниципального Собрания от 29 июня 2005 г. N 2/34-420) в случае досрочного прекращения полномочий главы Вольского муниципального района Вольское муниципальное Собрание избирает из своего состава нового главу не позднее чем через 14 дней со дня прекращения полномочий прежнего главы. Таким образом, в случае отрешения главы муниципального образования от должности оно в течение 14 дней останется без высшего должностного лица, что, безусловно, усложнит работу органов муниципальной власти. К тому же не следует забывать, что в реальной жизни нередко возникают препятствия объективного и субъективного характера для реализации вроде бы разумных правовых норм. Так, в рассматриваемом случае представительный орган может не собраться в установленный срок из-за отсутствия необходимого для этого кворума; наличие вакантной должности главы муниципального образования может породить серьезный политический кризис, вызванный стремлением противоборствующих политических сил поставить на это место "своего" кандидата и т.п. В этих обстоятельствах вопрос об исполнении обязанностей главы муниципального образования может оставаться открытым на протяжении многих месяцев.
--------------------------------
<1> Устав г. Саратова (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря
2005 г. N 67-649) // СПС.
<2> Устав Вольского муниципального района (принят решением Вольского муниципального Собрания от 29 июня 2005 г. N 2/34-420) // СПС.
3. По аналогии с предыдущей статьей комментируемая часть данной статьи определяет срок обжалования решения об отрешении от должности главы муниципального образования (местной администрации) и рассмотрения этого вопроса в 10 дней. В данной статье говорится лишь о возможности такого обжалования самим главой муниципального образования (местной администрации), но не другими лицами. Представляется, однако, что это право имеется и у любого другого заинтересованного лица в соответствии со ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 254 ГПК РФ.
Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
Комментарий к статье 75
1. Комментируемая часть устанавливает исчерпывающий перечень оснований временной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ. Можно отметить, что такие же основания предусмотрены для временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с послед. изм.)).
В первоначальной редакции законопроект содержал еще одно основание: если решения органов местного самоуправления создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. В окончательной редакции оно было снято, так как допускало сколь угодно широкое толкование, в результате чего органы местного самоуправления могли бы быть лишены практически любых полномочий.
Первое из указанных в комментируемой статье оснований никак не связано с действиями самих органов местного самоуправления и возникает в силу чрезвычайных обстоятельств. Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с послед. изм.) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Понятие чрезвычайной ситуации нельзя толковать расширительно, т.е. не относятся к чрезвычайным ситуациям, например, политические или финансовые кризисы, из-за которых формирование органов местного самоуправления может задерживаться.
Остальные основания связаны с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что допущенное органами местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых
актов, установленное соответствующим судом, может повлечь помимо изъятия полномочий еще и применение мер, предусмотренных ст. 73 комментируемого Закона.
Возможность принудительного изъятия у органов местного самоуправления отдельных полномочий вступает в противоречие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". В данном положении указывается, что из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации также в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления
иразвития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. В связи с этим Конституционный Суд принял решение признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
Вто же время новый Закон о местном самоуправлении не предусмотрел возможность добровольной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ в тех случаях, когда их реализация на уровне субъекта более целесообразна.
Включение статьи 75 в главу 10 "Ответственность органов местного самоуправления
идолжностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью" Закона свидетельствует о том, что законодатель рассматривает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в качестве санкции, применяемой к органам местного самоуправления, что не во всех случаях соответствует действительности.
2. Комментируемая часть устанавливает процедуру передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти в случаях, установленных пунктом 1 части 1 комментируемой статьи. Решение принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при наличии согласия представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Исходя из содержания данной статьи, решение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть принято при согласии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, даже если представительный орган местного самоуправления выступил против.
В комментируемой части также содержатся обязательные требования к указу (постановлению) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о возложении полномочий на органы государственной власти. Исходя из ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, источником финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления не может быть местный бюджет.
3.Комментируемая часть закрепляет исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, все любые другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные ч. 10 ст. 35 Закона.
4.При наличии основания, предусмотренного пунктом 2 части 1 комментируемой статьи, в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Решение об этом может быть принято только решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 4 ст. 168.2 БК РФ (на момент подготовки настоящего комментария не вступила в силу) под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.
Временная финансовая администрация реализует финансовые полномочия местной администрации и контрольного органа муниципального образования, но не представительного органа муниципального образования. Правовое положение временной финансовой администрации регулируется главой 19.1 БК РФ. В соответствии со ст. 168.1 БК РФ временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).
Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по
делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом.
Временная финансовая администрация в муниципальном образовании не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий представительного органа муниципального образования.
Временная финансовая администрация, введенная в муниципальном образовании, осуществляет следующие полномочия:
-организует проведение проверки (аудита) местного бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
-организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования в порядке, предусмотренном федеральным законом;
-разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования в соответствии со статьей 168.4 БК РФ;
-разрабатывает и представляет в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов муниципальных образований, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования, утвержденным арбитражным судом;
-в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект решения представительного органа муниципального образования о внесении изменений в решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на текущий год либо решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в представительный орган муниципального образования либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующие проекты бюджетов для внесения в орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и утверждения законом субъекта Российской Федерации;
-в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты муниципальных правовых актов не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов;
-осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности муниципального образования, утвержденного арбитражным судом, и предусмотренных им муниципальных правовых актов;
-осуществляет контроль за исполнением местного бюджета;
-осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.
Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее БК РФ полномочий. Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Глава временной финансовой администрации осуществляет следующие полномочия:
-в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет субъект Российской Федерации в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования;
-вносит на рассмотрение соответствующих органов местного самоуправления проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования;
-вносит на рассмотрение органов местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, предусмотренных планом восстановления платежеспособности муниципального образования;
-согласовывает внесение изменений в муниципальные правовые акты (проекты муниципальных правовых актов) органов местного самоуправления, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования;
-дает согласие на осуществление и (или) осуществляет полномочия руководителя финансового органа муниципального образования в порядке, предусмотренном статьей
168.6БК РФ;
-осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.
Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в законную силу.
Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования должен включать:
-срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств муниципального образования, не превышающий пяти лет;
-долю собственных доходов бюджета муниципального образования, ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования, не превышающую 15 процентов;
-объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга муниципального долга;
-график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования;
-меры по оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования, включая перечень необходимых для их реализации муниципальных правовых актов.
Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования.
5. При наличии основания, предусмотренного пунктом 3 части 1 комментируемой статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласие иных органов государственной власти и местного самоуправления не требуется. Такое решение не может быть принято руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации единолично.
Одновременно у органов местного самоуправления изымаются соответствующие субвенции.
6. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в порядке ст. 254 ГПК РФ. Установленный десятидневный срок рассмотрения жалобы соответствует ст. 257 ГПК РФ.
7. В определенных федеральным законодательством случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти. В качестве примера такого закона можно привести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Комментарий к статье 76
Органы местного самоуправления несут ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием
(ст. 16 ГК РФ).
Можно выделить три наиболее важных случая наступления ответственности органов местного самоуправления.
Первый случай - принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования регулируется главами 24 и 25 ГПК РФ и Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом Закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Во втором случае органы или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.
Возмещение ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 Гражданского кодекса. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властноадминистративном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов <1>.
--------------------------------
<1> Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. 2000. N 1.
Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.
Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет казны муниципального образования. Это связано с тем, что должностные лица органов местного самоуправления, как уже указывалось выше, не являются субъектами гражданского права. От имени казны муниципального образования в соответствии со ст. 1071 обычно выступают соответствующие финансовые органы.
Третий случай связан с причинением вреда органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 комментируемого Закона являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.
Ответственность органов местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ). В случае причинения вреда источниками повышенной опасности, принадлежащими органам местного самоуправления (например, машиной местной администрации), ответственность наступает в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.
Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Комментарий к статье 77
1. Надзор за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с послед. изм.) прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
-по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
-требовать от руководителей и других должностных лиц органов местное самоуправление представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
-вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.