Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к 131-ФЗ

1.Все без исключения муниципальные нормативные правовые акты (устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан; нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления) подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (более подробно о системе муниципальных правовых актов см. комментарий ст. 43).

Организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации включает в себя следующие функции:

а) юридическую обработку муниципального нормативного правового акта и присвоение правовому акту номера государственной регистрации;

б) формирование реквизитов муниципального нормативного правового акта и заполнение полей карточек документа;

в) проведение юридической экспертизы муниципального нормативного правового

акта;

г) обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном

виде;

д) формирование интегрированной базы данных регионального регистра.

2.Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Таким образом, достигается упорядочение системы регистров муниципальных нормативных правовых актов.

3.Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ведет Министерство юстиции Российской Федерации через систему своих территориальных органов и учреждений. Порядок организации и ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов устанавливается постановлением Правительством Российской Федерации. В данном документе закрепляются понятие федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, принципы его организации, процедура ведения и другие организационные вопросы.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию муниципальных нормативных правовых актов. В федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов включаются следующие сведения:

1)государственный регистрационный номер муниципального нормативного правового акта;

2)реквизиты муниципального нормативного правового акта (орган, принявший муниципальный нормативный правовой акт, наименование муниципального нормативного правового акта, номер и дата утверждения решения, которым принят муниципальный нормативный правовой акт);

3)тексты муниципальных правовых актов;

4)сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) муниципального нормативного правового акта;

5)дополнительные сведения.

Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения

информации о правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Федеральный регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и документальном виде (на бумажных носителях). Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них.

Принципами ведения федерального регистра являются достоверность, гласность и открытость информации, содержащейся в федеральном регистре. Муниципальные нормативные правовые акты, а также сведения, включенные в государственные (федеральный и региональные) регистры муниципальных нормативных правовых актов, являются открытыми и общедоступными.

Статья 44. Устав муниципального образования

Комментарий к статье 44

1. Устав муниципального образования - основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования <1>. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из комментируемой статьи, содержащей достаточно широкий перечень требований, предъявляемых к уставу. Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

--------------------------------

<1> Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов, 2008. С. 58.

а) предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);

б) имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);

в) имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);

г) обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);

д) является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);

е) обладает особым порядком принятия (см. комментарий к ч. 3 настоящей статьи); ж) является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию

самостоятельности местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2006. С. 78 - 79.

Таким образом, устав муниципального образования - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь местного сообщества. Устав муниципального образования составляет правовую основу местного самоуправления (см. комментарий к статье 4), именно в соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты, осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления.

Комментируемой частью установлены требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, он должен определять:

Так, в комментируемом Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, т.к. вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровне (см. Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с послед. изм.) и, например, Закон Саратовской области "О муниципальной службе в Саратовской области" в редакции от 31 июля 2002 г.).

Также отсутствует обязательное закрепление в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций (п. 14 ч. 1 ст. 8 Закона 1995 г.), поскольку очевидно, что не на всей территории Российской Федерации имеются подобные общности и не все исторические или местные традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.

Кроме того, из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (п. 13 ч. 1 ст. 8 Закона о местном самоуправлении 1995 года). Необязательность включения данного пункта вызывает определенные вопросы, учитывая, что муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом, и, следовательно, хотя бы общий порядок распоряжения ею должен быть закреплен в уставе муниципального образования, с учетом интересов его населения <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2004. С. 187 - 188. (Автор комментария к ст. 44 - Лысенко В.В.)

2.Перечень регулируемых уставом муниципального образования вопросов, закрепленных в предыдущей части, не является исчерпывающим и может быть расширен

всоответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3.Комментируемая часть изменяет порядок принятия устава муниципального образования. Устав может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования;

2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек.

Всоответствии с настоящим Законом устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме. Вместе с тем следует отметить, что Закон предусмотрел обязательное участие населения в обсуждении устава, введя публичные слушания (см. комментарий к статье 28).

4. В данной части закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования. Настоящий Закон предусматривает необходимость принятие муниципального правового акта, регламентирующего следующие вопросы:

а) порядок учета предложений изменений по принимаемому уставу; б) порядок участия граждан в обсуждении проекта устава.

Всоответствии с требованиями комментируемой части такой нормативный акт должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями.

Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане и органы местной власти, но и другие субъекты местного самоуправления - органы территориального общественного

самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, некоммерческие организации и т.п.

5.Комментируемая часть устанавливает необходимое число голосов депутатов представительного органа муниципального образования, необходимое для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования: две трети голосов от установленной численности депутатов. (О численном составе депутатов представительного органа см. комментарий к ст. 35.)

6.Данная часть предусматривает, что порядок государственной регистрации устава муниципального образования и вносимых в него изменений и дополнений устанавливается федеральным законом.

До недавнего времени в законах субъектов Российской Федерации право государственной регистрации уставов муниципальных образований предоставлялось различным органам:

а) органу законодательной власти субъекта Российской Федерации (Омская область); б) органу юстиции (Алтайский, Приморский края, Иркутская, Новосибирская

области); в) представительному органу муниципального района, регистрирующего уставы

муниципальных образований, входящих в его состав (Самарская область) <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 82.

Сейчас процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" (с послед. изм.), в соответствии с которыми это право должно осуществляться органами юстиции. Вместе с тем следует отметить, что комментируемая часть требует принятия конкретного федерального закона, которым бы регулировался порядок государственной регистрации только уставов муниципальных образований. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". В соответствии с этим Законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Регистрирующий орган:

1)проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2)проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3)присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4)выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5)включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных

образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:

1)государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

2)реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

3)сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (более подробно см. комментарий к ст. 43.1).

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1)устав муниципального образования;

2)решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3)сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).

Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются:

1)новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;

2)решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;

3)сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.

Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. На титульном листе каждого из двух экземпляров устава муниципального образования делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.

Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

7. В соответствии с комментируемой частью в судебном порядке могут быть обжалованы следующие нарушения:

а) отказ в государственной регистрации устава муниципального образования и изменений или дополнений в него;

б) нарушение установленных сроков государственной регистрации устава и изменений или дополнений в него.

Законодательно закрепленный судебный порядок обжалования отказа в государственной регистрации устава муниципального образования служит не только защитой от необоснованных отказов в регистрации уставов, но и гарантией от вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местной власти. Жалобы в суды общей юрисдикции на отказ в регистрации устава или изменений или

дополнений в него могут вносить как граждане, так органы и должностные лица местного самоуправления.

8. Комментируемая часть, как и действующее законодательство, закрепляет два способа вступления в силу устава муниципального образования и изменений или дополнений в него:

1)публикация в средствах массовой информации;

2)обнародование, т.е. доведение до сведения населения муниципального образования иным способом.

Подобным образом вступают в силу все нормативно-правовые акты. Сроки, порядок, способы и другие условия опубликования (обнародования) устава муниципального образования и изменений и дополнений в него определяются муниципальными правовыми актами (более подробно о вступлении в силу муниципальных правовых актов см. комментарий к статье 47).

Статья 45. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан

Комментарий к статье 45

1. Мировая практика предлагает такие формы демократического нормотворчества, как референдум, сход граждан, конференции по вопросам местного значения, обсуждение проектов нормативных актов и их результатов (публичные слушания) и т.п.

Комментируемая часть из всего многообразия закрепляет две основных формы волеизъявления: местный референдум (см. комментарий к статье 22) и сход граждан (см. комментарий к статье 25).

Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремиться к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны в законах отдельных субъектов Российской Федерации не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым) <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 85 - 86.

2.Комментируемая часть обязывает органы и должностные лица местного самоуправления принимать (издавать) муниципальные правовые акты, необходимые для реализации решения (его конкретизации, определения механизмов реализации и т.п.), принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования и устанавливает сроки подготовки и принятия (издания) данных актов.

3.Данная часть закрепляет, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан, может служить основанием для ответственности органов местного самоуправления:

а) отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (см. комментарий

кстатьям 24, 71);

б) увольнения главы местной администрации (см. комментарий к статье 37); в) досрочного прекращения полномочий выборного органа местного

самоуправления.

Следует отметить, что комментируемая статья не определяет наименование актов, принятых непосредственно населением.

Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов

Комментарий к статье 46

1. Правотворческий процесс представляет собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:

1)разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;

2)обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;

3)опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых

актов;

4)контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 91.

Комментируемая часть приводит перечень субъектов, которые вправе вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления, т.е. осуществить правотворческую инициативу (о правотворческой инициативе граждан см. комментарий к статье 26). К ним относятся:

а) депутаты представительного органа муниципального образования (см. комментарий к статье 40);

б) глава муниципального образования (см. комментарий к статье 36); в) иные выборные органы местного самоуправления (например, контрольный орган

муниципального образования (см. комментарий к статье 38)); г) глава местной администрации (см. комментарий к статье 37);

д) органы территориального общественного самоуправления (см. комментарий к статье 27);

е) инициативные группы граждан; ж) иные субъекты правотворческой инициативы (например, в Республике Мордовия

ктаковым относят прокурора).

2.Данная часть требует от соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления принятие нормативного правового акта, закрепляющего:

1) порядок внесения проектов муниципальных правовых актов; 2) перечень и форму прилагаемых к ним документов (например, от инициативных

групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа).

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую правовую экспертизу проекта муниципального правового акта.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем виде юристы выделяют следующие требования юридической техники:

а) форма и содержание юридического документа;

б) структура юридического документа; в) соблюдение логичности и последовательности изложения; г) этичность изложения;

д) правильное использование юридического языка; е) правильное использование юридической и иной терминологии <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2001. С. 29.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации оказывают помощь в данном процессе, разрабатывая и распространяя модельные акты по вопросам жизнедеятельности муниципального образования.

Статья 47. Вступление в силу муниципальных правовых актов

Комментарий к статье 47

1.В соответствии с комментируемой частью муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Устав муниципального образования должен содержать виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (см. комментарий к статье 44).

Например, Устав г. Самары определяет, что решения городской Думы и постановления мэра города, постановления администрации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования), если в самом документе или действующим законодательством не определен иной порядок вступления их в силу. Иные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если в самом документе или действующим законодательством не определен иной порядок вступления их в силу.

Исключение из общего правила составляют нормативные правовые акты о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Вступление в силу нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих новые налоги или вносящих изменение в действующее налоговое законодательство, имеет свои особенности. В соответствии со статьей 5 Налогового кодекса Российской Федерации, нормативные акты о налогах и сборах вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.

2.Данная часть закрепляет, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу сразу после их официального опубликования (обнародования). Для вступления в силу остальных актов обычно устанавливается какой-то период после опубликования.

Опубликование муниципального правового акта - это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст акта <1>. Следует отметить, что любой нормативно-правовой акт вступает в силу только после его опубликования (обнародования), а не с момента его принятия или подписания, для того чтобы жители имели возможность ознакомится с его содержанием. Дата опубликования имеет важное значение для действия акта: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).

--------------------------------

<1> Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под общ. ред. В.И. Шкатулла. М., 2005. С. 372 - 373. (Автор комментария к ст. 47 - Борзунова О.А.)