5. Местное самоуправление в современной России: понятие, сущность. Основные этапы реформы (с начала 90-х г. По н.В.).

В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

1. Формирование идей и их реализация в законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований советов в органы местного самоуправления.

Первым практическим шагом на пути введения местного самоуправления стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (далее — Закон СССР «Об общих началах...»). Частично ранее говорилось о значении этого акта. Здесь добавим следующее. Если судить по его содержанию, можно видеть, что речи об отказе от природы местных Советов как органов государственной власти еще не было. Скорее всего, данный Закон воплощал теорию, о которой мы упоминали и которая тоже была распространена в СССР: по ней местные Советы воплощали два начала — органов государственной власти и местного (народного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. Закон СССР «Об общих началах...» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались представительные органы — местные Советы народных депутатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Характерной особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюджетными правами. Органы местного самоуправления получали значительную стабильную доходную базу, которую составляли местные налоги, а также налоги на прибыль местных предприятий, подоходный, земельный, с производственных кооперативов (полностью), частично по стабильным нормативам — с оборота, плата за природные ресурсы и др.

Принимая во внимание, что Закон СССР «Об общих началах...» имел рамочный характер, компетенция органов местного самоуправления была определена в нем лишь в общем плане. Детализацию и определение компетенции органов местного самоуправления разных уровней должно было осуществить законодательство союзных и автономных республик.

Закон СССР 1990 г. не давал определения вопросов местного значения (это дело союзных республик, из которых состоял Союз ССР), но четко устанавливал, что местные Советы коллегиально с широким привлечением населения самостоятельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий; устанавливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в местный бюджет; управляют и распоряжаются коммунальной собственностью. Решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами. Провозглашение местных Советов самостоятельными, независимыми и ответственными за решение вопросов местного значения обеспечивалось закрепленными в Законе гарантиями местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее раздела VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наименовании первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депутатов» были добавлены слова «и органы территориального общественного самоуправления». В концептуальных решениях уже начинают просматриваться подходы принципиально иного рода, чем на союзном уровне. В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по обшей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции уже четко говорится о местном самоуправлении: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». Характерно, что в принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местные Советы назывались представительными органами власти — без слова «государственной».

Закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» стал важным этапом в развитии местного самоуправления. По Закону местное самоуправление рассматривается как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР. Согласно Закону, местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления населения. В системе органов местного самоуправления появляется новый элемент — местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в то же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Местная администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получает существенные исполнительно-распорядительные полномочия. Закон вводит институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретает статус первого должностного лица местного самоуправления. Таким образом, закладывается новая основа конфликтного развития в системе отношений Совет — местная администрация, председатель Совета — глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией, устанавливаемая Законом, не создавала возможности для обеспечения постоянного контроля за деятельностью администрации.

2. Разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение российских традиций местного самоуправления.

В рамках конституционной реформы 21 апреля 1992 г. состоялось уже официальное исключение органов местного самоуправления из числа органов государственной власти. По этой реформе была отражена федеративная природа РФ; субъектами Федерации были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы; они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 тыс. — выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 тыс. — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений; на территориях сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В Конституцию РФ 1993 г. включены ст. 12 и гл. 8 «Местное самоуправление». Статья 12 находится в гл. 1 об основах конституционного строя РФ, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того, ст. 12 четко закрепляет, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти — значит, организационно отделены от них.

Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискуссия. В частности, президентский законопроект строился на концепции «местного сообщества». Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность, о которой частично говорилось ранее: превращение сообщества в обособленную единицу, своего рода корпоративную, замкнутую систему — и тогда не каждый станет членом сообщества, может появиться такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по признаку «инородства», непринадлежности к данному слою и др. Федеральный закон 1995 г. отказался от концепции «местного (территориального) сообщества». В развитие Конституции он дает право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории. В соответствии с Конституцией Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на усмотрение субъектов; в практических решениях получился большой разнобой, когда были и один, и два уровня муниципальных единиц. В систему органов местного самоуправления Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Закон закрепил экономические и финансовые основы местного самоуправления.

3. Современный этап реформирования местного самоуправления — он связан с повышением эффективности управления государством в целом — по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое внимание уделяется местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя РФ. Принятие нового Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о критической оценке результатов предыдущего этапа и необходимости существенной корректировки курса. На современном этапе в значительной степени оказались востребованы научные труды последнего десятилетия многих российских государствоведов. Особенно отрадно отметить, что центры «научной поддержки» местного самоуправления образовались в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муниципальных образований.

ФЗ 1995 154.

- Определение. Это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

-Давал более широкие полномочия субъектам, нежели органам государственной власти федерации в области МСУ, то есть закон больше имел рамочный характер

-Общественная (хозяйственная) теория в основе МСУ (государственные органы не могли осуществлять полномочия, которые принадлежат МСУ – 14 статья закона 1995 года). Типа есть полномочия МСУ и туда государство не суйся даже.

ФЗ 2003 131

- Определение. Самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

- Произошел сдвиг полномочий в сторону РФ. Органы власти субъекта могли осуществлять исполнительно-распорядительные полномочия в случаях, установленных законодательством РФ и законами субъектов, принимаемых в соответствии с федеральными законами

- Государственная теория МСУ. ФОГВ могут осуществлять отдельные полномочия МСУ в соответствии с 75 статьей. Причинами могут стать: катастрофы, бедствия, нецелевое расходование субвенций, задолженность органа МСУ. Здесь явное отступление от общественной теории, поскольку не признается исключительность каких-либо вопросов в ведении МСУ, которые государственная власть осуществлять не вправе.

Неоднозначная концепция распределения компетенции между федеральным центром, субъектами и самим МСУ в части своей самоорганизации. Закон 1995 предусмотрел большие возможности для реализации власти субъектов. Нынешний закон предусмотрел детальное регулирование.

На законодательном уровне понятие местного самоуправления различно раскрывалось в разные периоды. Закон N 154-ФЗ (ст. 2) под местным самоуправлением понимал, с одной стороны, признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, с другой - одну из основ конституционного строя.

Иной подход использован законодателем при раскрытии понятия местного самоуправления в Законе N 131-ФЗ: в едином законодательном определении отражены оба аспекта сущности местного самоуправления. Как следует из ст. 1 Закона N 131-ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Вывод Баженовой. На наш взгляд, современное законодательное определение как нельзя более удачно подчеркивает двуединую сущность местного самоуправления в единстве и взаимосвязи ее обеих составляющих: местное самоуправление сегодня - это не просто форма управления делами на местах, а прежде всего форма осуществления публичной власти (неотъемлемый элемент государственного устройства), реализуемая посредством муниципальной управленческой деятельности.

Сущность:

Благодаря тому, что глава первая нашей Конституции изменяется только принятием новой Конституции, у нас до сих пор основные сущностные моменты МСУ сохранены.

Конституционная сущность местного самоуправления:

1. Местное самоуправление как отдельная (обособленная от государственной) форма народовластия. А сохранять ли то, что было сделано исключительно в ходе политической борьбы? На Западе об этом тоже спорят. Тот факт, что как только ушел Ельцин и все стало на свои места, мы должны обязательно от всего отказаться. В этой политической борьбе вырабатывались общие принципы и общие начала, которые были использованы одним человеком – но они ведь вырабатывались исторически. Состояние земств – мы увидим одно и то же: государство оказывает чрезвычайное давление на местные органы власти/самоуправления, чтобы подчинить их и лишить какой-либо самостоятельности. В рамках исторического анализа мы абсолютно очевидно должны прийти к выводу, что какая-то самостоятельность местного самоуправления должна быть гарантирована. В этом нет ничего субъективного и внесенного только политической борьбой; скорее всего, это выстраданная всей историей формула. Когда она закреплялась в Конституции, она вызывала между собой споры. История создания Конституции (11 томов Румянцева об этой истории) – вы увидите, сколько дебатов этот вопрос и формулировка вызывали. Эта формулировка не говорит, что МСУ неподвластно и неподконтрольно государству; она говорит о том, что МСУ обладает самостоятельностью и должно искать пути самостоятельности.

2. Основной субъект местного самоуправления – население (территориальный коллектив). Это ст. 130 – «население решает вопросы местного значения; пользуется и распоряжается муниципальной собственностью». Население разве каждый день ходит на плебисциты? Здесь закрепление населения субъектом МСУ – это не механизм, а правовая ценность, эта формулировка имеет важнейшее конституционно-правовое значение. ЕХМС – Европейская Хартия Местного Самоуправления 1985 года: перевод звучит как – «решение вопросов местного значения органами».

3. Муниципальная демократия = непосредственная + представительная демократия. Третья характеристика – это широкое понимание демократии; не только представительная, но и непосредственная демократия. … В Европе – ассоциация МСУ с существом демократии.

Соединив эти три характеристики, мы получим основное понятие местного самоуправления, которое есть в 131-ФЗ: МСУ – это форма народовластия, которая позволяет населению решать вопросы местного значения через институты непосредственной и представительной демократии.

Статус МСУ – по характеру своих задач МСУ занимается управлением делами на местах; по своей сути они занимаются исполнительной деятельностью. … Мы пытаемся зацепиться за советскую доктрину МСУ, говоря, что МСУ занимается и нормотворчеством; но С.А. Авакьян так и пишет: МСУ занимается исполнительной деятельностью, управлением делами на местах и не более того. От этого и будем отталкиваться, хотя в науке на эту тему единого мнения нет.