2. Федеральные нпа:

А. Конституция РФ.

• гарант некоторых основных прав и свобод человека и гражданина:

Ч. 2 ст. 3 – Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Ч. 2 ст. 8 – В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Ч. 2 ст. 9 – Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Ст. 12 – В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Ч. 2 ст. 15 – Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Ч. 2 ст. 24 – Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Ч. 2 ст. 32 – Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Ч. 2 ст. 33 – Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Ч. 2 ст. 40 – Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Ч. 1 ст. 41 – Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Ч. 2 ст. 43 – Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Ч. 2 ст. 46 – Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

• определение форм организации местного самоуправления

Роль – местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. (ст. 130).

За остальными положениями здесь смотрите вопрос 7

• разграничение содержания законодательного регулирования данного демократического института между Федерацией и ее субъектами

Ч. 2 ст. 68 – Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

П. «Н» ст. 72 – В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в частности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Ч. 2 ст. 76 – По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Б. Федеральные конституционные законы

Ст. 40 ФКЗ от 28.06.2004 "О референдуме Российской Федерации" – Участки референдума образуются по согласованию с соответствующей территориальной комиссией главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации не позднее чем за 50 дней до дня голосования с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств для участников референдума.

Ст. 69 того же ФКЗ - Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой муниципального образования (если уставом муниципального образования должность главы муниципального образования не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, - командиром воинской части, капитаном судна, начальником полярной станции, руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 25 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

В. Федеральные законы

В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" - действует, ФЗ от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) и другие.

— с одной стороны, были созданы возможности развития самоуправленческих начал, что прежде всего связано с существенным (более чем вдвое) увеличением количества муниципальных образований, преимущественно за счет сельских поселений; в связи с этим должна была существенно возрасти доля самоорганизующих регуляторов, т.е. получить развитие демократия малых пространств;

— с другой стороны, законодатель ориентировался на восстановление вертикали власти, прежде всего за счет взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В данном случае допустимо говорить о мягком встраивании органов местного самоуправления в систему органов публичной власти вместе с органами государственной власти.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сначала планировалось, что переход к новым отношениям завершится к январю 2006 г. Однако реформа местного самоуправления на основе положений Федерального закона 2003 г. потребовала больше усилий и времени, чем это предполагалось вначале. В особенности трудности были связаны с созданием новых муниципальных образований, разграничением собственности между уровнями местного самоуправления, бюджетным и кадровым обеспечением местного самоуправления, налаживанием взаимоотношений с органами государственной власти. Поэтому переход к новой системе местного самоуправления был завершен в основном к 2009 г. Однако внесение изменений в систему и деятельность местного самоуправления не остановилось и продолжается до наших дней.

Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ (далее - ЛК РФ), Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ).

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле", Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и т.п.

Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне".

Г. Подзаконные акты

Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.

Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 "О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления"; от 31 декабря 2004 г. «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления»; от 11 ноября 2006 г. «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» и др.

Д. Конституционный Суд РФ

К. суд не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:

- определение и изменение территориальных основ местного самоуправления;

- определение структуры органов местного самоуправления;

- взаимоотношения муниципальных и государственных органов власти;

- порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;

- осуществление государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;

- порядок приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;

- защита муниципальных избирательных прав граждан;

- порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.

 

Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами.

Крупные (по Болдыреву):

Постановление КС РФ 1997 (Удмуртия) – не только с точки зрения доктрины, но с точки зрения КС тоже ОМСУ являются публичной властью. И теперь все громко восклицают и возмущаются из-за поправки в Конституцию, что это публичная власть. По сути, на уровне Конституции воспроизвели то, что уже постановил КС или то, что уже существовало в судебной практике. Еще пример: еще в июльском Постановлении КС Конституционный суд дал себе право решать, исполнять ли решения м/н судов. В декабре 2015 года изменили и ФКЗ о КС, об этом.

Постановление 30-П 2015 года – мы его разыграем, будем тремя командами: одна команда будет за КС, другая за особое мнение Кокотова и мнение Бондара («мнение» – это когда судья не согласен с мотивирующей частью, но согласен с резулятивной). КС РФ в 2015 признал, что органы власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления. Но с оговорками: «но такое вмешательство не должно быть решающим» – что это такое, никто не знает. Теперь в Конституции написано прямо: органы гос. власти могут участвовать в местном самоуправлении.

Постановление КС 2000 – Курское дело – мы с вами не может отказаться от МСУ. Это не только наше право, это наше бремя. Там же КС сказал, что отобрать полномочия у ОМСУ нельзя – Гаджиев и Витрук написали особые мнения (об одном и том же, но разная аргументация), что нужно ОМСУ дать право отдавать свои полномочия – но забирать у них нельзя. КС РФ сказал, что наверх передавать свои полномочия нельзя; в Особых мнениях это оспаривается: Витрук пишет о реалиях, МСУ слабое, не всегда может само обеспечить водоснабжение и электроэнергию – пускай передают свои полномочия наверх. Гаджиев – ссылается в своем духе на гражданско-правовые нормы (он цивилист):

Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг.

Прошло 20 лет – и теперь у нас у государства есть права отнимать полномочия у ОМСУ, статья 132 по поправкам 2020.

В теории КС обладает лишь негативным правотворчеством, но на практике часто в своих толкованиях занимается и позитивным правотворчеством.

КС толкует положения Конституции => выявлет смысл, иногда выступал как защитник м/с.

Влияние позиций (орфография не моя, сохранена из наследия прошлых лет)

1) М/С – ВИД ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Постановление КС РФ от 24 января 1997 по Удмуртии впервые четко была обозначена природа м/с как одного из видов публичной власти.

В Удмуртии был закон о системе органов власти. КС сказал, что на уровне республики, района, городов республиканского значения (аналог гор. округа) действует гос. власть, а в территориальных единицах действует м/с – иной уровень публичной власти => там не может быть органов власти субъекта.

Постановление КС РФ от 15 января 1998 г. по Коми употребление к ПРЕДСТ м/с «орган власти» не делает его гос. органом, т.к. публичная власть бывает государственная и муниципальная.

2) УРОВНИ М/С

Постановление от 24 января 1997 г. 24 января 1997 по Удмуртии

Районы и города республиканского (областного) подчинения либо являются административно- территориальными единицами, либо в них д.б. введено м/с (м/с образования) – по усмотрению субъектов РФ, т.е. к поселковому уровню добавляется территориальный => возможно существование 2ух уровней.

3) НЕЛЬЗЯ ОТКАЗАТЬСЯ ОТ ПРАВА НА М/С

Постановление КС от 30 ноября 2000 г.по Курской области

Устав Курской области предусмтривал возможность на референдуме отказаться от м/с в принципе. Отказаться нельзя, т.к. м/с на территории возникает в силу предписания Конституции и закона, а не волеизъявления населения. М/с – элемент конституционного строя и от него нельзя отказаться.

4) РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ О ЛИКВИДАЦИИ/СОЗДАНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ ДОЛЖНО ОСУЩЕСТВЛЯТЬС С УЧЁТОМ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ

Постановление КС РФ от 24 января 1997 по Удмуртии: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом м/с образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соответствующих выборных органов м/с (ПРЕДСТ м/с).

В ФЗ 131 предусмотрены случаи, когда население не голосует само, а когда за него своё мнение высказывает ПРЕДСТ м/с.

5) ВЗАИМООТНОШЕНИЕ М/С и ГОС. ОРГАНОВ

Постановление КС от 30 ноября 2000 г. по Курской области нельзя упразднить м/с и передать его полномочия гос. органам, даже если так захочет население, т.к. ВМЗ должны решать именно органы м/с.

Органы гос. власти обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально- финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В Уставе Курской области говорилось о контроле гос. органов за деятельностью органов м/с (переписали из Хартии м/с => Конституция даёт больше гарантий), в т.ч. за целесообразностью расходывания средств и ресурсов, переданных Курской областью м/с образованию. Конкретных форм определено не было => неограниченный контроль. КС сказал, что нельзя устанавливать контроль без определения пределов и конкретных форм.

6) ВОЗМОЖНОСТЬ СОЗДАНИЯ ДВУХУРОВНЕВОГО М/С

Постаноление КС от 16 октября 1997 г. о проверке ФЗ 1995 года. По ФЗ 1995 года субъекты определяли сами структуру м/с. Где-то был 1 уровень, иногда создавались 2. КС сказал, что там, где 2 уровня, нет соподчинённости между уровнями, т.к. все м/с образования равны в П, О и гарантиях.

Е. НПА ФОИВ

Указание Центрального Банка Российской Федерации, вступившего в силу 7 ноября 2007 года «Об особенностях ведения счетов Федерального казначейства в случаях передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнительным органам исполнительной власти субъекта РФ»; приказ «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; «Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».