4. Организация местной власти в советский период.

Баженова:

Довольно неоднозначная оценка: кто-то говорит, что МСУ было, кто-то говорит, что не было. Советское государство было провозглашено государством, построенным на началах народовластия. Советы формировались на принципе иерархии, первичными ячейками были сельские и городские советы. Сама система выстраивалась через отбор лучших кадров снизу. Эта система не предполагала многопартийность. На Западе народ был признан источником власти, но, по сути, народ был разъединен, и им нужны были политические партии чтобы объединяться. Партии – это тот клей, который объединяет людей. В Советском Союзе – этим клеем были советы, вот эти первичные советы, сельские и городские – они формировали свой состав из лучших граждан, и эти лучшие граждане поднимались выше и выше, и фактически формировали власть. Идея народовластия через советы оказалась внедрена. Как только мы ввели идею народовластия (через идею советов), встал основной вопрос: а зачем в государстве, основанном на началах самоуправления необходимо местное самоуправление? В империи это понятно, но зачем оно в Советской стране, где все государство и так проникнуто самоуправлением от верхнего до нижнего уровня.

Первый этап: Ханна Арендт – авторитетнейший политический философ, которая считала, что, конечно, идея советов, безусловна, хороша, и она гораздо лучше, чем идея западной представительной демократии (а еще Ханна Арендт критиковала тоталитаризм). Местные советы на уровне сел и городов фактически являлись оплотом этой представительной демократии – именно там формировалась та система отбора лиц, которые постепенно встраивались во всю систему советов. Местное самоуправление в Советском государстве – имманентная составляющая демократии советского образца; на местные советы опирались как на базовый элемент всей системы власти. Местные советы (нижнего уровня) очень сильно зависели оттого, на каких принципах выстраивалась вся система советов:

1. Принцип полновластия советов. Советы – не только представительные органы власти, но и полновластные органы, фактически рупор народа. На советы возлагалась вся полнота власти. Они решали любой вопрос (до какого-то периода).

2. Принцип демократического централизма – вся система советов построена на иерархическом начале: нижестоящие советы подчинялись вышестоящим. Сельские и городские – районным, районные – краевым или областным. Это централизм. Причем демократического централизма – то есть на выборных началах.

3. Принцип советов как работающих корпораций. Этот принцип означает, что советы занимаются не только выработкой законодательных или законотворческих решений, но и воплощением их в жизни. Советы – это была корпорация, в рамках самого совета создавались исполнительные комитеты, в состав которых входили депутаты; при исполкомах создавался аппарат из профессиональных чиновников, которые обеспечивали работы исполкома. Исполком создавался для воплощения в жизнь решений советов. Это нарушало принцип разделения властей. Это же оказывало влияние и на МСУ. Идея МСУ – за это мы благодарны немецким правоведам – предполагает участие общественных сил в исполнительной деятельности, в управлении и обособлении этой власти от законодательной. В советский период – советы как работающие корпорации занимались и исполнительной, и законотворческой деятельностью (нет никакого разделения властей, оно отрицается). У нас до сих пор в ОМСУ – и управление, и нормотворчество. Была ли воплощена в советский период идея МСУ, если в принципе отсутствовало разделение властей – непонятно.

Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную систему органов государства. На местах существуют три звена местных органов государственной власти: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся. Упорядочивается система исполнительных органов Советов — на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избираются Советами только из числа своих депутатов в количестве от 5-6 до 15—17 человек (с учетом уровня). Решают исполкомы все вопросы, которые отнесены к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены исключительно самими Советами (так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов — это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительно-распорядительных органов, это органы государственного управления.

Конституция СССР 1977 г. сохранила эту систему. Но есть принципиальное новшество — теперь органы власти именуются Советами народных депутатов. Это подчеркивает не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев — рабочих, крестьян и интеллигенции. Главной организационно-правовой формой деятельности непосредственно Советов были сессии (сессия — одно или несколько заседаний Совета, а также проводимые в тот же период заседания постоянных депутатских комиссий). На сессиях в коллегиальном порядке депутаты местных Советов рассматривали и принимали решения по наиболее значимым вопросам экономического и социального развития, формировали исполнительные и иные органы, подотчетные Совету, реализовывали принцип подотчетности и подконтрольности Совету деятельности всех расположенных на его территории организаций, учреждений, предприятий и т.д.

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии местного Совета. Их количество зависело от местных условий, от объема местного хозяйства, а также от числа самих депутатов. К основным задачам постоянных комиссий были отнесены: разработка предложений для рассмотрения Советом и его исполкомом, подготовка заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета, его исполкома, решений вышестоящих государственных органов, контроль за деятельностью отделов и управлений исполкомов, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, выполнению наказов избирателей и т.д.

В разные времена то активизировалась, то затухала такая форма объединения депутатов, как депутатские группы. Существовали так называемые производственные и территориальные депутатские группы. В производственную группу включались (формально на добровольной основе) депутаты Советов разных уровней, работающие на одном предприятии. Они должны были крепить связь Советов с трудовыми коллективами, обращать внимание предприятий на нужды Советов и, в свою очередь, доводить территориальные нужды предприятия до Совета. Территориальную депутатскую группу образовывали депутаты чаще одного и того же Совета, избранные по избирательным округам на территории одного населенного пункта в сельской местности или микрорайона в городе.

Местные Советы, их исполкомы и депутаты уделяли большое внимание работе с наказами избирателей. На основе наказов, полученных депутатами, исполком Совета формировал план реализации наказов, который утверждался на сессии местного Совета и становился такой же обязательной частью программы его деятельности, как и план экономического и социального развития соответствующей территории.

4. Принцип двойного подчинения. Этот принцип обеспечивал организацию власти на уровне исполкомов. Коль скоро исполкомы состояли из депутатов – они были подконтрольны самому совету. Исполкомы были подчинены не только советам, из которых они вышли, но и вышестоящим исполкомам. Что мы видим из этих основных начал организации государственной власти? Мы видим, что в этой системе нет никакой возможности для какого-либо малейшего проявления самостоятельности для советов. Местные советы – первичная ячейка, да, они должны были заменить парламенты и представительство как в западных демократиях – но они оказались недееспособны; нижние советы подчинялись нижним. Исполкомы подчинялись советам и вышестоящим исполкомам. Местные советы оказались полностью в зависимости от вышестоящих советов (1). На местах вместо привлечения огромного количества народных сил в политическом участии – вместо этого произошла бюрократизация власти (2). Исполкомы со своими аппаратами являлись основной действующей силой; депутаты были отстранены от решения дел на местах. И как результат – отдаление власти от народа (3). Проблема была понята и на уровне доктрины, поэтому в науке советского строительства стали предлагать пути решения.

Сами принципы организации власти на местах были таковы, что они не могли в себя включить любое участие общественных сил и народовластие. Это привело к обсуждению проблемы власти и управления, падению Союза и в результате современная модель МСУ.

Советы выполняли и функции нормотворческие, и функции исполнительные. Местное самоуправление имело специфические черты – оно скорее формировало особый подход к формированию местного самоуправления.

Второй этап: Введение (возрождение) местного самоуправления (вторая половина 1980-х – начало 1990-х гг.). Органы власти и (!) самоуправления. Была предложена концепция социалистического самоуправления народа.

Цель:

– «Возвращение» власти народу (расширение содержания демократии). Возвращение власти народу предполагало иное понимание демократии. С середины 19-го века мы говорили, что демократия основывается на народном представительстве; теперь мы говорим, что наряду с советами народ осуществляет свою власть и другими способами (это уже близко к современному МСУ). То есть сблизить народ и власть

– Обеспечить полновластия Советов (в противостоянии с исполкомами). Это вторая цель. Советы оказались в таком сложном положении, потому что они были отдалены от управления делами, а фактическая власть была в делах исполкома. Концепция была в том, что исполкомы надо поставить на место, и тогда советы станут основными звеньями, которые будут на своих плечах нести всю тяжесть государственной ноши. Здесь, в отличие от первых лет советской власти, положение советов во второй половине 1980-х оказались более близкими к парламенту западных демократий. Советы утрачивают свое значение, которое они имели в начале советской концепции.

В рамках концепции социалистического самоуправления было введено самоуправление Законом СССР от 9 апреля 1990-го года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Понятие местного самоуправления – уже понималась не деятельность местных советов (органов власти), а самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей АТЕ (адм.-тер. единиц) на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

1. Основным субъектом МСУ в 1990-м году являются не местные советы как первичные ячейки, а население (территориальный коллектив), местное самоуправление как самоорганизация граждан.

2. Расширенное содержание демократии (представительная + непосредственная) – непосредственно или через избираемые ими органы.

Болдырев: Компромиссный характер в том, что местные советы – еще остаются органами государственной власти, но уже признаются органами местного самоуправления (дуализм МСУ). Большая часть советского периода МСУ с оговоркой не признавалось, а теперь его признали. Если мы говорим, что отдельные ОМСУ, то является ли муниципальная собственность на тот период отдельной формой собственности?+ нужно было как-то ограничить власть исполкомов, чтобы те не могли отменять решение местных советов; исполкомы были формально подчинены своим Советам, но де-факто – вышестоящим исполкомам. Закон 1990 сделал очень робкий шаг, то есть в целом обеспечил дуалистическую природу МСУ.

В Законе 9 апреля 1990-го года обозначался принцип отказа от двойного подчинения и от демократического централизма – местные советы должны были получить самостоятельность. Ввести местное самоуправление – это значит разрушать систему советов. Это вызвало скандал на местах, в республиках, и уже через полгода – в ноябре 1990-го года – эти принципы были возвращены. Вторая проблема оказалась связана с начавшимися процессами распада Советского союза, и не все республики пожелали принимать законы о местном самоуправлении – РСФСР приняли закон о местном самоуправлении лишь в мае 1991-го года – то есть более чем через год после принятия союзного закона о МСУ. Закон 1990-го года внес в современное понимание МСУ две характеристики – 1) основного субъекта и 2) расширенного содержания демократии.

Закон 1991-го года внес в понимание МСУ не меньше, а может даже больше, чем закон 1990-го года – закон 1991-го года внес принцип обособленности местных советов от органов государственной власти. Эта характеристика уникальная.

Закон РСФСР №1550-1 1991 года «О местном самоуправлении»:

– сохранение общего подхода к понятию местного самоуправления

– обособление местного самоуправления от государства. Принцип обособленности местного самоуправления от государства – у нас до сих пор в Конституции (этим мы обязаны Закону РСФСР 1991-го года). Этот принцип критикуют сейчас, но на мой взгляд, незаслуженно, я еще об этом скажу. Обособленности местного самоуправления от государства мы обязаны закону 1991-го года – это не из доктринальных соображений, а из, к сожалению, политической борьбы между Ельцином и советами. Местные Советы «выведены» из системы Советов как органов государственной власти, отказ от принципа двойного подчинения. Обособление местного самоуправления от государственной власти – это инструмент борьбы Бориса Ельцина с советами. В рамках этой борьбы:

1) вывели исполкомы из подчинения советов, обозначили их местными органами местной администрации;

2) местные советы выделили как органы местного самоуправления, не подчиненные вышестоящим. Президентская власть через местные администраций (де-юре сохранялся контроль лишь за главами местных органов (мэрами условно говоря), а на деле исполкомы были подчинены Президенту), Ельцин опирался на власть этих местных администраций; местные советы были ослаблены, влияние на них Ельцина через местные администрации (исполкомы) усилилось.